10 As 350/2021 — Nejvyšší správní soud

10 As 350/2021- 69 - text  10 As 350/2021 - 72 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Sylvy Šiškeové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobců: a) městys Budišov, Budišov 360, b) obec Hodov, Hodov 54, c) obec Nárameč, Nárameč 7, d) obec Oslavice, Oslavice 1, e) obec Oslavička, Oslavička 39, f) obec Osové, Osové 14, g) obec Rohy, Rohy 52, h) obec Rudíkov, Rudíkov 2, ch) obec Vlčatín, Vlčatín 1, všichni zastoupeni advokátem JUDr. Igorem Velebou, Koliště 259/55, Brno, proti žalované: vláda, nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Správa úložišť radioaktivních odpadů, Dlážděná 1004/6, Praha 1, proti usnesení vlády České republiky ze dne 21. 12. 2020, č. 1350, o kasační stížnosti žalobců a) až h) proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 A 16/2021112, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků ani osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobci se u Městského soudu v Praze prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu domáhali přezkumu usnesení vlády České republiky ze dne 21. 12. 2020, č. 1350. [2] Napadené usnesení vlády se skládá ze tří výroků: Výrokem I. vláda schválila 1. v souladu s § 210 písm. a) zákona č. 263/2016 Sb., atomový zákon, Plán činnosti Správy úložišť radioaktivních odpadů na rok 2021, tříletý plán a dlouhodobý plán, obsažený v části III materiálu čj. 1528/20, 2. návrh zúžení počtu lokalit pro budoucí hlubinné úložiště na čtyři preferované a informaci o dalším postupu prací k výběru dvou kandidátních lokalit obsažených v části IV materiálu čj. 1528/20. Výrokem II. vláda zrušila 1. bod II/1 usnesení vlády ze dne 19. prosince 2012 č. 955, 2. bod II usnesení vlády ze dne 18. července 2018 č. 464. Výrokem III. vláda uložila 1. místopředsedovi vlády, ministru průmyslu a obchodu a ministru dopravy předložit vládě a. do 31. prosince 2030 návrh finální lokality a návrh záložní lokality pro budoucí hlubinné úložiště radioaktivního odpadu a vyhořelého jaderného paliva, b. do 31. března 2022 návrh aktualizace Koncepce nakládání s radioaktivními odpady a vyhořelým jaderným palivem zohledňující bod 2a a III/1a tohoto usnesení, 2. ministryni pro místní rozvoj ve spolupráci s místopředsedou vlády, ministrem průmyslu a obchodu a ministrem dopravy zohlednit v rámci aktualizace Politiky územního rozvoje České republiky, bod III/1a tohoto usnesení. [3] Městský soud připomněl, že usnesení vlády nelze a priori vyloučit z přezkumu ve správním soudnictví. Pravomoc soudu lze nicméně dovodit pouze ve výjimečných případech, v nichž právní předpisy dávají vládě pravomoc vydávat individuální správní akty. Napadené usnesení vlády však nepředstavuje úkon, jímž by byla zakládána, měněna, rušena či závazně určována veřejná subjektivní práva nebo povinnosti žalobců. Jde o akt, jímž vláda naplňuje svou funkci řízení, kontroly a sjednocování činnosti ministerstev, resp. činnosti Správy úložišť radioaktivních odpadů. Případný zásah do veřejných subjektivních práv by mohlo způsobit až rozhodnutí vydané příslušným správním orgánem v řízení upraveném obecně závaznými právními předpisy. Jelikož žaloba mířila proti aktu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., městský soud ji podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s. odmítl. II. Kasační stížnost, vyjádření žalované a osoby zúčastněné na řízení [4] Usnesení městského soudu napadli žalobci a) až h) (stěžovatelé) kasační stížností, v níž poukázali na to, že podle § 108 odst. 4 atomového zákona postup při stanovení průzkumného území pro ukládání radioaktivního odpadu v podzemních prostorech, postup při stanovení chráněného území pro ukládání radioaktivního odpadu v podzemních prostorech, postup při povolování provozování úložiště radioaktivního odpadu a postup, jak zajistit respektování zájmů obcí, kterým náleží příspěvek z jaderného účtu dle § 117 odst. 1, a jejich občanů v těchto procesech, stanoví zvláštní zákon. Předvídaná právní úprava přitom do současnosti nebyla přijata. Proto se stěžovatelé domnívají, že veškeré podklady, informace a data, na jejichž základě žalovaná rozhodla o zúžení počtu lokalit pro umístění hlubinného úložiště radioaktivního odpadu a vyhořelého jaderného paliva, získaly orgány veřejné moci v rozporu s příslušnými zákony. Orgány veřejné moci zneužívají absence právní úpravy, v důsledku čehož jsou opomíjeny zájmy a názory obcí z dotčených lokalit. [5] Zúžení počtu lokalit pro budoucí hlubinné úložiště, tedy pomyslný postup do dalšího kola výběru, se negativně projevuje v právní sféře stěžovatelů. Obyvatelé obcí v dotčených lokalitách mají obavy o zdraví, život a majetek. V této souvislosti stěžovatelé odkázali na judikaturu NSS, podle níž je neudržitelný a nesprávný výklad § 65 odst. 1 s. ř. s., který omezuje přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje nalezení porušeného veřejného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil. Rozhodující je, zda se úkon negativně projevil v právní sféře žalobce. Listina základních práv a svobod vymezuje pravomoc soudů poskytovat ochranu subjektivním právům obecnou pozitivní klauzulí. Přezkoumat lze proto každé rozhodnutí orgánu veřejné moci, pokud je zákon ze soudního přezkumu výslovně nevyloučí. [6] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s městským soudem. Skutečnost, že proces vedoucí k vyhledání vhodné lokality není jediným správním řízením, nýbrž dlouhým řetězcem řady dílčích řízení a procesů, nemá vliv na zákonnost usnesení městského soudu. Právní rámec je tvořen kromě atomového zákona a prováděcí vyhlášky č. 378/2016 Sb., o umístění jaderného zařízení, také zákonem č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, zákonem č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu, nebo zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Usnesení vlády žádné z řízení či procesů vedených podle zmíněných zákonů nenahrazuje. [7] Žalovaná dodala, že rozhodnutí o stanovení průzkumného území pro zvláštní zásah do zemské kůry na lokalitě Horka bylo vydáno (a jeho platnost zanikla) před nabytím účinnosti nového atomového zákona. Ani tvrzení stěžovatelů o nezákonnosti získaných podkladů nesouvisí s tvrzenou nezákonností napadeného usnesení soudu. Pozdější zrušení rozhodnutí v soudním přezkumu nepůsobí nezákonnost dat získaných na jeho základě. Ve vztahu k námitce týkající se aktivní legitimace k podání žaloby žalovaná zopakovala, že usnesení vlády je adresováno Správě úložišť radioaktivních odpadů a nenahrazuje žádné z rozhodnutí, která je třeba získat za účelem ověření vhodnosti dané lokality. K judikatuře, na níž stěžovatelé odkázali, konstatovala, že dané případy se týkaly úkonů bezprostředně zasahujících do právní sféry osob, nikoliv úkonu adresovaného výlučně orgánům veřejné správy a členům vlády. Usnesení vlády v tomto případě není způsobilé zasáhnout do právní sféry konkrétních fyzických nebo právnických osob. Takový zásah by mohl nastat pouze v příslušném správním řízení, pokud by bylo v dané lokalitě zahájeno. [8] Správa úložišť radioaktivních odpadů jako osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti podotkla, že žalovaná v této věci nevystupuje jako správní orgán, neboť jí zákon v této oblasti nesvěřuje rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Judikatura citovaný v kasační stížnosti není pro posuzovanou přiléhavá. Osoba zúčastněná na řízení dále podotkla, že je jednoznačně nastaven právní rámec a kritéria pro hodnocení vhodnosti jednotlivých lokalit pro umístění hlubinného úložiště. Napadené usnesení vlády není výsledkem některého z řízení podle § 108 odst. 4 atomového zákona. Usnesení vlády nenahrazuje ani žádné ze správních řízení, která musí za účelem vyhledání vhodné lokality proběhnout, a v nichž budou hodnoceny příslušné podklady pro vydání správního rozhodnutí. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [9] Kasační stížnost není důvodná. [10] Podle ustálené judikatury NSS lze proti usnesení o odmítnutí návrhu podat kasační stížnost pouze z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. NSS se tedy mohl zabývat pouze těmi námitkami, jež jsou podřaditelné pod tento důvod. Jde tedy o posouzení, zda napadené usnesení vlády představuje rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a městský soud je proto měl věcně přezkoumat. [11] Vláda je vrcholným orgánem moci výkonné (čl. 67 odst. 1 Ústavy), který má všeobecnou působnost. Rozhoduje ve sboru usnesením, k jehož přijetí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů (čl. 76 Ústavy). Ministerstva a ústřední orgány státní správy se ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády (§ 21 zákona č. 2/1969 Sb.,