5 As 68/2023 — Nejvyšší správní soud

5 As 68/2023- 31 - text  5 As 68/2023 - 34 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci navrhovatele: M. B., bytem Kladruby 8, Kladruby, zast. JUDr. Jiřím Rouskem, advokátem se sídlem Dubská 390/4, Teplice, proti odpůrci: Magistrát města Teplice, se sídlem náměstí Svobody 2/2, Teplice, o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 4. 2023, č. j. 142 A 1/202338, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: 1. Vymezení věci [1] Kasační stížností se navrhovatel domáhal zrušení v záhlaví označeného usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“), kterým byl odmítnut jeho návrh na zrušení usnesení odpůrce ze dne 7. 10. 2022, č. j. MgMT/113383/2022 OD/Hum/Usnesení, kterým odpůrce zastavil řízení o návrhu opatření obecné povahy ze dne 11. 5. 2022, zpracovaném na základě podnětu obce Kladruby ke stanovení místní úpravy provozu na pozemní komunikaci – na úseku silnice č. III/25328 v katastrálním území Kladruby u Teplic a na pozemku parc. č. 570/2 v katastrálním území Nová Ves u Teplic. [2] Dosavadní dopravní značení podle obsahu správního spisu zamezuje průjezd obcí Kladruby nákladním automobilům nad 3,5 t mimo dopravní obsluhy. Nové (zamýšlené) dopravní značení (přesně specifikované a umístěné podle vloženého nákresu dopravní situace) stanovuje zákaz vjezdu nákladním automobilům nad 3,5 t s dodatkovou tabulkou „TRANZIT“. Podle navrhovaného dopravního značení tak mohou do obce vjíždět nákladní automobily s hmotností nad 3,5 t; zákaz vjezdu je podle dodatkové tabulky omezen pouze na ta vozidla, pro něž užití takto označeného úseku není nezbytné pro dosažení místa nakládky, vykládky, údržby nebo opravy vozidla, sídla, provozovny nebo obvyklého bydliště dopravce nebo řidiče. 2. Řízení u krajského soudu [3] Navrhovatel podal ke krajskému soudu návrh na zrušení shora uvedeného usnesení odpůrce. Krajský soud tento návrh podle § 46 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítl. [4] Krajský soud dospěl k závěru, že z materiálního hlediska se nejedná o opatření obecné povahy. I když z konstantní judikatury vyplývá, že stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, která zakládá pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měly být podle obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je nutno považovat za opatření obecné povahy, v posuzované věci postup odpůrce nevyústil ve vydání opatření obecné povahy. Za klíčovou považoval krajský soud skutečnost, že napadené usnesení nezakládá žádná konkrétní práva ani nestanoví žádné konkrétní povinnosti. Napadeným usnesením bylo totiž zastaveno řízení o návrhu opatření obecné povahy. S ohledem na tuto skutečnost dospěl krajský soud k závěru, že nemá pravomoc navrhovatelem podaný návrh věcně projednat. Tento nedostatek podmínky řízení je neodstranitelný, a proto byl naplněn důvod pro odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [5] Krajský soud zároveň uvedl, že napadené usnesení nijak nezasahuje do právní sféry navrhovatele. Nezakládá žádná práva ani nestanoví žádné povinnosti, proto i kdyby byla tvrzení navrhovatele pravdivá, nemůže být navrhovatel ve své právní sféře napadeným aktem dotčen. Proto byl naplněn také důvod pro odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť s ohledem na nemožnost dotčení v navrhovatelově právní sféře byl návrh podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. [6] Závěrem krajský soud uvedl, že navrhovateli nesvědčí právo domáhat se zamítnutí návrhu opatření obecné povahy nebo výroku, že se opatření obecné povahy nevydá. Řízení o vydání opatření obecné povahy nebylo v daném případě řízením návrhovým. Podnět k vydání opatření obecné povahy podala obec Kladruby; teprve na základě tohoto podnětu byl zpracován návrh, o němž bylo vedeno řízení, které však bylo zastaveno. Z povahy věci tak neexistuje návrh, který by měl být zamítnut, jak tvrdil navrhovatel. Navrhovatel současně nemá právo domáhat se trvalého zablokování určité změny místní úpravy provozu na pozemních komunikacích a takové zablokování ani není možné, neboť místní úprava provozu závisí na mnoha faktorech, které se mohou v čase měnit. 3. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce [7] Navrhovatel napadl odmítavé usnesení krajského soudu kasační stížností, ve které odkázal na § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [8] V samotné argumentační části kasační stížnosti navrhovatel uvedl, že s krajským soudem lze souhlasit v tom, že napadené usnesení odpůrce není opatření obecné povahy – nezakládá, nemění nebo neruší práva nebo povinnosti neurčitě vymezeným osobám. Nicméně podle navrhovatele jde i tak o výsledek řízení, který podléhá soudnímu přezkumu. [9] Navrhovatel zdůraznil, že řízení předcházející vydání usnesení bylo zahájeno na základě návrhu ze dne 11. 5. 2022. Formálně se podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jedná o žádost, kterou učinila obec Kladruby. V takovém případě nemohlo dojít k zastavení řízení, neboť nebyly splněny podmínky uvedené v § 66 správního řádu. [10] Navrhovatel odkázal na komentářovou literaturu ke správnímu řádu a zdůraznil, že i ta počítá s možností vydání meritorního zamítavého správního rozhodnutí ve věci samé, jehož adresátem bude podatel žádosti, pokud podle závěrů správního orgánu nemá být návrh opatření obecné povahy schválen. Takové správní rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání opatření obecné povahy by mělo být, vedle svého doručení podateli žádosti, současně zveřejněno způsobem, jakým se zveřejňuje návrh opatření obecné povahy, a to z důvodu, aby byl tento výsledek oznámen rovněž neurčitě vymezené skupině osob, které byly adresáty navrhovaného opatření obecné povahy a které k němu případně podaly své námitky nebo připomínky. Pokud tedy odpůrce dospěl k závěru, že k žádosti obce Kladruby nebylo možné opatření obecné povahy vydat, měl rozhodnout meritorním rozhodnutím, vč. odůvodnění, proč tak rozhodl. Již povinnost vydat meritorní rozhodnutí představuje zlepšení pozice navrhovatele. Ze samotného usnesení o zastavení řízení o vydání opatření obecné povahy pak žádný konkrétní důvod pro zastavení nevyplývá. [11] Navrhovatel dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2017, č. j. 2 As 163/201627, a dovozoval z něj, že krajský soud měl povinnost napadené usnesení zrušit z úřední povinnosti. Výsledek řízení (usnesení o zastavení) je totiž něčím, co zákon odpůrci neumožňuje. Výsledkem řízení mohlo být podle navrhovatele jedině rozhodnutí o zamítnutí žádosti či rozhodnutí o nevydání opatření obecné povahy. Dále navrhovatel odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010116, a zdůraznil, že pokud v řízení předcházejícím napadenému usnesení uplatňoval námitky, je rovněž oprávněn navrhovat jeho zrušení, neboť byl účastníkem řízení – dotčenou osobou, která je aktivně legitimována k podání návrhu na soudní přezkum opatření obecné povahy. Rovněž Ústavní soud podle navrhovatele připouští, že lze jako opatření obecné povahy přezkoumávat díky materiálnímu pojetí výjimečně i úkon, u kterého zákonodárce jednoznačně projevil vůli, aby byl vydán v jiné právní formě. [12] Závěrem navrhovatel poukázal na skutečnost, že usnesení odpůrce je již druhým rozhodnutím v pořadí ohledně dopravního značení v obci Kladruby. Navrhovatel je tak neustále nucen ostražitě dbát ochrany svých práv. V mezidobí vydal odpůrce v pořadí již třetí rozhodnutí – opatření obecné povahy na základě žádosti obce Kladruby. Navrhovatel je přesvědčen, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání opatření obecné povahy či rozhodnutí o jeho nevydání je způsobilé vytvořit překážku řízení pro další návrhy obce Kladruby s totožným předmětem a správné procesní rozhodnutí by tak mohlo navrhovateli vytvořit lepší pozici. Podle přesvědčení navrhovatele existuje subjektivní právo na soudní přezkum usnesení odpůrce. [13] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na obsah spisové dokumentace. 4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, a navrhovatel je řádně zastoupen. Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru. [15] Kasační stížnost není důvodná. [16] Podstatou kasační stížnosti je zákonnost usnesení krajského soudu, který odmítl návrh navrhovatele na zrušení usne