5 As 343/2024 — Nejvyšší správní soud

5 As 343/2024- 25 - text  5 As 343/2024 - 28 pokračování U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: M. D., zast. advokátkou Mgr. Adélou Jílkovou, se sídlem V Lukách 823, Heřmanův Městec, proti žalovanému: Krajský úřad Vysočina, se sídlem Ke Skalce 5907/47, Jihlava, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 9. 12. 2024, č. j. 34 A 13/2024-26, t a k t o : I. Kasační stížnost s e o d m í t á pro nepřijatelnost. II. Žalovanému s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á. O d ů v o d n ě n í : [1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 4. 2024, č. j. KUJI 39467/2024, sp. zn. OOSČ 220/2024 OOSC/56, ve věci přestupku; tímto rozhodnutím bylo zrušeno a vráceno správnímu orgánu I. stupně k dalšímu řízení rozhodnutí Městského úřadu Nové Město na Moravě ze dne 5. 3. 2024, č. j. MUNMNM/20388/2024, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupků podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 2 a § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích („zákon o silničním provozu“). Za to mu byla uložena pokuta ve výši 7 000 Kč a trest zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 8 měsíců. [2] V žalobě stěžovatel tvrdil, že odpovědnost za přestupek zanikla z důvodu promlčení přestupku, žalovaný proto měl rozhodnutí správního orgánu prvního stupně z tohoto důvodu zrušit a řízení měl zastavit, nikoli vrátit správnímu orgánu I. stupně k novému projednání (pro jinou žalovaným zjištěnou vadu). [3] Krajský soud v rámci ověřování podmínek řízení zkoumal přípustnost žaloby, přičemž s odkazem na právní úpravu a četnou judikaturu Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že žaloba není přípustná, proto ji odmítl. Krajský soud zdůraznil, že správní soudy s ohledem na princip subsidiarity správního soudnictví přezkoumávají až konečné správní rozhodnutí, jímž je věc před správními orgány pravomocně skončena, tedy až po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení. Soudní přezkum správních rozhodnutí je koncipován jako následný prostředek ochrany veřejných subjektivních práv jednotlivce, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy [4] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu dle krajského soudu vyplývá, že rozhodnutí odvolacího správního orgánu vydané podle § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, kterým se odvoláním napadené rozhodnutí nebo jeho část ruší a věc se vrací k novému projednání správnímu orgánu prvního stupně, v zásadě nemůže být rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. z důvodu, že nijak nezasahuje do hmotněprávní sféry jeho adresátů, neboť není konečným rozhodnutím ve věci [5] Krajský soud podotkl, že judikatura připustila jen úzce vymezené výjimky, kdy rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž se ruší odvoláním napadené rozhodnutí a věc se vrací správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání, za určitých okolností může zakládat, měnit, rušit či závazně určovat veřejná subjektivní práva nebo povinnosti účastníků řízení. Poukázal na zcela specifickou situaci, kdy v důsledku časové prodlevy v délce několika let mezi vydáním rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a jeho zrušením k odvolání opomenutého účastníka řízení došlo k zásadnímu zásahu do veřejných subjektivních práv vykonávaných na základě domnělé právní moci prvostupňového rozhodnutí, byť nesprávně vyznačené v důsledku opomenutí účastníka řízení (viz rozsudek NSS ze dne 8. 11. 2007, č. j. 9 As 49/2007-44, a navazující rozsudky ze dne 21. 3. 2016, č. j. 2 As 305/2015-24, ze dne 19. 9. 2019, č. j. 6 As 134/2019-38, či ze dne 26. 5. 2020, č. j. 1 As 34/2020-45). Dalším výjimečným případem, kdy Nejvyšší správní soud připustil možnost podání žaloby proti zrušujícímu rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž se věc vrací k novému projednání a rozhodnutí v prvním stupni, byla žaloba osoby, o níž jsou požadovány informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a to v případě, kdy odvolací orgán ve svém zrušujícím rozhodnutí uloží povinnému subjektu informaci poskytnout (viz rozsudek NSS ze dne 11. 10. 2013, č. j. 7 As 4/2013-81). [6] Krajský soud v této souvislosti konstatoval, že pokud by skutečně bylo vedeno správní (přestupkové) řízení za situace, kdy vedeno být nemá s ohledem na okolnost, k níž je správní orgán povinen přihlížet z úřední povinnosti, může jistě takový postup obviněný v přestupkovém řízení (stěžovatel) vnímat jako negativní zásah do své právní sféry. Takový zásah však s ohledem na princip subsidiarity soudní ochrany a přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu nelze řešit v řízení o žalobě podle § 65 odst. 1 s. ř. s., není-li napadeno rozhodnutí, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. V nyní projednávané věci napadené (zrušující) rozhodnutí žalovaného samo o sobě tímto vymezeným způsobem do práv stěžovatele nezasahuje, neboť se nejedná o konečné rozhodnutí ve věci. Námitka promlčení může být vznesena v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí správního orgánu ve věci samé. [7] Krajský soud se rovněž zabýval tím, zda není na místě stěžovatele poučit o možnosti využití žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu. Dospěl přitom k závěru, že s ohledem na povahu tvrzeného zásahu takovou povinnost nemá; nebyly zde dány pochybnosti o tom, jaký žalobní typ stěžovatel zamýšlel zvolit – jednalo se o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud podotkl, že podání žaloby je dispozičním úkonem, jímž se žalobce obrací na soud s žádostí o poskytnutí soudní ochrany a vymezuje jím předmět soudního řízení. Tuto povahu žaloby je povinen soud respektovat, nepředepisuje-li mu zákon výslovně něco jiného (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/200570, č. 888/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 8. 11. 2012, č. j. 2 As 86/2010-90). Krajský soud se proto řídil ustáleným judikaturním pravidlem, že poučovací povinnost ohledně volby žalobního typu není absolutní; výzva k úpravě žalobního typu není nutná především tehdy, pokud by ani po její úpravě zjevně nebyly splněny podmínky řízení (nález Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2020, č. j. 8 Afs 183/2019-52). Právě taková situace dle přesvědčení krajského soudu nastala v této věci, neboť podmínky řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem nebyly dány. Krajský soud odkázal na rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2011, č. j. 5 Aps 5/2010-293, dle kterého „[n]ezákonnost, jíž se dopustí správní orgán při vedení řízení, nejde-li o procesní úkony donucující povahy, které přímo zasahují do autonomní sféry jednotlivce, může být nanejvýš vadou řízení, kterou lze namítat v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí o věci samé.“ Zásah spočívající ve vedení přestupkového řízení v posuzované věci dle krajského soudu nelze řadit mezi zásahy, jež by měly donucující povahu uvedeného charakteru, nelze jej tedy ani považovat za zásah, proti němuž by byla opodstatněná obrana prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2011, č. j. 2 Aps 4/2010-63). Zákonnost postupu správního orgánu ve správním řízení je tedy možné přezkoumat teprve v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. [8] Krajský soud nicméně obiter dictum k argumentaci stěžovatele uvedl, že pokud za účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky došlo k vydání rozhodnutí o přestupku v promlčecí lhůtě, touto skutečností došlo k přerušení promlčecí doby podle § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky a začala běžet promlčecí doba nová. Vydání rozhodnutí o přestupku přitom obecně nelze považovat za zneužití práva za situace, kdy se jedná o řádně odůvodněné rozhodnutí, z něhož je zřejmé, z jakých podkladů správní orgán vyšel a jakými úvahami se při svém rozhodování řídil. [9] V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že dle § 65 odst. 1 s. ř. s. je oprávněn podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti; rozhodnutím je tedy dle tohoto ustanovení takový úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti stěžovatele, přičemž podmínka konečnosti takového rozhodnutí ze zákona nevyplývá. Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno), je jedním z veřejných subjektivních práv explicit