ÚOHS S0517/2018/VS – Protisoutěžní loterijní vyhláška
ÚOHS · 30. 5. 2023
O co šlo
Protisoutěžní loterijní vyhláška
Spisová značka: ÚOHS-S0517/2018/VS
Číslo jednací: ÚOHS-35484/2022/872
Brno 12. 10. 2022
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0517/2018/VS zahájeném
dne 20. 12. 2018 z moci úřední dle § 46 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů, ve spojení s § 78 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich,
ve znění pozdějších předpisů, a § 21 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže
a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů,
ve věci možného porušení § 19a odst. 1 téhož zákona, jehož účastníkem je:
hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, zastoupené
na základě plné moci ze dne 26. 8. 2019 společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář,
se sídlem Praha 1 – Nové Město, Na Florenci 2116/15, IČO 264 54 807,
vydává v souladu s § 67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
toto
ROZHODNUTÍ:
Účastník řízení, hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581,
tím, že
v období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 uplatňoval na území hlavního města Prahy regulaci
umožňující provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her/hazardních her pouze
na adresních místech uvedených v příloze:
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
•
•
•
obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas,
na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, účinné od 1. 1. 2012,
obecně závazné vyhlášky č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas,
na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení
jejich propagace, účinné od 5. 10. 2013,
obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná
vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat
loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace, účinné
od 1. 1. 2016,
aniž by výběr těchto adresních míst provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem
známých kritérií,
narušil bez ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž
• v období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných
podobných her/hazardních her na území hlavního města Prahy a
• v období od 1. 12. 2012 do 31. 12. 2016 na trhu provozování provozoven k účelu provozování
sázkových her, loterií a jiných podobných her na území hlavního města Prahy
zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli na povolených adresních místech nadále provozovat sázkové
hry, loterie a jiné podobné hry/hazardní hry a provozovat provozovny k účelu provozování sázkových
her, loterií a jiných podobných her,
čímž porušil v období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně
hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., a dopustil se přestupku dle § 22aa odst. 1
písm. b) téhož zákona.
a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona
č. 262/2017 Sb., popsaný ve výroku I. tohoto rozhodnutí, ukládá Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže dle § 22aa odst. 2 téhož zákona účastníku řízení, hlavnímu městu Praze, se sídlem Praha 1,
Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, pokutu ve výši
2 679 000 Kč (slovy: dva miliony šest set sedmdesát devět tisíc korun českých).
Uložená pokuta je splatná do 60 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
Dle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění zákona
č. 261/2021 Sb., v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů, a ve spojení s § 6 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku,
které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších
předpisů, se účastníku řízení, hlavnímu městu Praze, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2,
IČO 00064581, ukládá povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou
3 500 Kč (slovy: tři tisíce pět set korun českých).
Náklady jsou splatné ve lhůtě do 15 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
2
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
ODŮVODNĚNÍ
STRUKTURA ODŮVODNĚNÍ
Předběžné šetření podnětu, zahájení správního řízení a jeho dosavadní průběh ....................... 4
Charakteristika orgánu veřejné správy ......................................................................................... 6
Zjištěné skutečnosti ...................................................................................................................... 7
1 Vydávání obecně závazných vyhlášek HMP ve vztahu k regulaci loterií/hazardních her
7
2 Vývoj regulace loterií na území HMP
8
3 Informace od orgánu veřejné správy
9
4 Informace od MČ
15
5 Žádosti provozovatelů o zařazení adresních míst do obecně závazných vyhlášek HMP 16
6 Shrnutí
17
Vymezení relevantních trhů ........................................................................................................ 17
Právní posouzení ......................................................................................................................... 20
1 Použité znění právních norem
20
2 Zákonná a judikatorní východiska a jiná stanoviska
22
3 Posouzení jednání HMP
25
3.1 Odpovědnost HMP a přičitatelnost protisoutěžního jednání
25
3.2 Jednání vrchnostenské povahy
25
3.3 Nenaplnění podmínek dle § 19a odst. 2 ZOHS
25
3.4 Legitimní cíl
25
3.5 Narušení hospodářské soutěže
26
3.5.1 Posouzení obecně závazných vyhlášek
26
3.5.2 Dopad na soutěžitele působící na vymezených relevantních trzích
36
3.6 Ospravedlnitelné důvody
38
3.7 Posouzení zproštění odpovědnosti
38
3.8 Charakter přestupku, jeho trvání a přerušení jeho jednoty
39
4 Závěr právního posouzení
40
Odůvodnění výše pokuty ............................................................................................................ 40
1 Východiska pro uložení pokuty
40
2 Vyměření pokuty
42
3 Úhrada pokuty
44
Náklady řízení.............................................................................................................................. 44
Vyjádření Úřadu k námitkám orgánu veřejné správy ................................................................. 44
Závěr............................................................................................................................................ 69
Poučení ............................................................................................................................................... 69
3
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Předběžné šetření podnětu, zahájení správního řízení a jeho dosavadní průběh
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) obdržel několik podnětů1 namítajících jednání hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581 (dále též „HMP“) při vydání obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále též „Vyhláška 10/2015“). Tato novelizovala přílohu obecně závazné vyhlášky č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále též „Vyhláška 10/2013“), a to tím, že zredukovala počet míst, na nichž lze provozovat sázkové hry, loterie a jiné podobné hry (dále též „loterie“).2
Jednání HMP při vydání Vyhlášky 10/2015 bylo dle podatelů podnětů diskriminační, neboť došlo k povolení provozování loterií pouze na určitých vyjmenovaných adresách3 na území HMP, a to bez řádného odůvodnění výběru těchto míst a bez stanovení předem známých, transparentních a objektivních kritérií, jež by takový výběr vysvětlovala. Byla stanovena konkrétní adresní místa stávajících provozoven, na nichž lze loterie provozovat, přičemž v některých městských částech
HMP (dále též „MČ“) byla zavedena tzv. nulová tolerance. Tím mělo dojít k diskriminaci
provozovatelů loterií a provozovatelů provozoven k účelu provozování loterií (dále též
„provozovatelé provozoven“, souhrnně též „provozovatelé“), jejichž místa nebyla uvedena
v seznamu povolených míst, a současně k vyloučení vstupu případných dalších soutěžitelů na trh,
neboť došlo fakticky k vyloučení možnosti otevření provozovny loterií na jiných adresních
místech. Výběr povolených adres byl HMP delegován na jednotlivé MČ, které však jejich výběr,
jenž probíhal bez stanovení objektivních a předem známých kritérií, řádně nezdůvodnily a u řady
z nich docházelo k překotným a neodůvodněným změnám požadavků na regulaci loterií na jejich
území (od úplného zákazu přes povolení několika vybraných adres, povolení kasin či pouze
hotelových kasin).
Dle obdržených podnětů také došlo k netransparentnímu a neregulérnímu vyřazení heren ze seznamu povolených míst pro provozování loterií (a ponechání pouze kasin), přestože bylo Komisí
Rady hlavního města Prahy pro oblast regulace loterií a jiných podobných her na území hlavního
města Prahy (dále jen „Komise“) konstatováno, že všechny provozovny kontrolované v průběhu
roku 2015 splnily podmínky a byly Komisí schváleny a doporučeny k zařazení do seznamu
povolených míst Vyhlášky 10/2015. V důsledku nabytí účinnosti Vyhlášky 10/2015 došlo
počátkem roku 2016 k zahájení správních řízení ve věci zrušení platných povolení k provozování
loterií (z důvodu neexistence přechodného ustanovení, které by umožňovalo dočasný provoz do
uplynutí doby platnosti jednotlivých povolení k provozování loterií).
1
Podněty podané 21. 12. 2015 (viz l. č. 1375–1378 spisu; doplněný dne 9. 11. 2016 – viz l. č. 1385–1388 spisu), 28. 7.
2016 (viz l. č. 1–18 spisu), 17. 10. 2016 (viz l. č. 1403–1406 spisu) a 31. 7. 2018 (viz l. č. 1408–1487 spisu).
2
HMP posuzovanými obecně závaznými vyhláškami regulovalo provozování sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m)
a n) a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách, ve znění pozdějších přepisů (dále též „zákon o loteriích“), kdy se jedná o veškeré druhy loterií, které
je obec oprávněna regulovat (viz dále).
3
V textu tohoto rozhodnutí jsou užívány rovněž pojmy „adresní místo“ nebo „místo“ jako synonyma povolených míst
k provozování loterií na území HMP.
4
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Úřad také obdržel podnět Ministerstva vnitra,4 které se zabývalo přezkumem zákonnosti vymezení míst v příloze Vyhlášky 10/2015, a to tří konkrétních adres v jedné MČ, ačkoliv splňovaly HMP stanovené podmínky, respektive podmínky stanovené v Radou HMP schválených
Pravidlech pro výběr míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „Pravidla
2013“). Ministerstvo vnitra uzavřelo, že HMP předem neseznámilo provozovatele loterií
s kritériem a požadavkem HMP, aby byly loterie na jeho území provozovány pouze v kasinu, čímž
nenaplnilo kritéria deklarovaná ve Stanovisku Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci
provozu loterií a jiných podobných her obcemi ze dne 1. 9. 2014 (dále jen „Stanovisko“)5 – srov.
odst. 77.
Úřad následně informoval HMP, že se zabývá jeho možným protisoutěžním jednáním, které spočívá ve vydání Vyhlášky 10/2013 a Vyhlášky 10/2015, a současně upozornil na Stanovisko. 6
V rámci předběžného šetření Úřad také zjistil, že pro regulaci loterií na území HMP byla dříve přijata obecně závazná vyhláška č. 18/2011 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „Vyhláška 18/2011“),7 a která byla zrušena Vyhláškou 10/2013. Tato rovněž indikovala možný diskriminační postup HMP.
Dne 20. 12. 2018 zahájil Úřad s HMP správní řízení ve věci možného porušení § 19a odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů,8 v období od 1. 12. 2012 tím, že HMP povolilo provozování loterií: • Vyhláškou 18/2011, účinnou od 1. 1. 2012, pouze na adresních místech a v časech uvedených v příloze k této vyhlášce, • Vyhláškou 10/2013, účinnou od 5. 10. 2013,9 pouze na adresních místech a v časech uvedených v příloze k této vyhlášce, a s účinností od 1. 1. 2016 v této příloze změněné
Vyhláškou 10/2015,
aniž by výběr těchto míst byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem
známých kritérií, případně výběr byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních
4
Podnět ze dne 6. 9. 2016; viz l. č. 1390–1402 spisu.
Viz l. č. 3574–3575 spisu.
6
Dopis Úřadu ze dne 13. 9. 2016; viz l. č. 19–20 spisu.
7
Viz l. č. 982–995 spisu.
8
Dále v textu tohoto rozhodnutí bude pro zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých
zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, pokud jde o obecná zákonná a judikatorní
východiska, užívána zkratka „zákon“ a tam, kde půjde o konkrétně účinné časové znění tohoto zákona, bude toto v textu
explicitně vyjádřeno.
9
Úřad k datu účinnosti Vyhlášky 10/2013 uvádí, že ačkoliv bylo v rámci oznámení o zahájení správního řízení uvedeno
datum účinnosti dne 4. 10. 2013, které se opíralo o text této vyhlášky v době její publikace ve Sbírce právních předpisů
hlavního města Prahy a HMP toto datum účinnosti uvádí i na svých webových stránkách, ze sdělení Ministerstva vnitra
k námitkám jednoho provozovatele loterií plyne, že Vyhláška 10/2013 nabyla účinnosti až dne 5. 10. 2013, neboť podle
§ 45 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o hlavním
městě Praze“), platí, že právní předpis hlavního města Prahy nabývá účinnost patnáctým dnem následujícím po dni jeho
vyhlášení ve Sbírce, pokud v něm není stanoven pozdější počátek účinnosti. Viz l. č. 930 spisu. Úřad tak s ohledem na
postavení Ministerstva vnitra jako orgánu příslušného k výkonu dozoru nad zákonností obecně závazných vyhlášek
a znění § 45 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze považuje Vyhlášku 10/2013 za účinnou ode dne 5. 10. 2013.
5
5
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
a předem známých kritérií, jež nebyla důsledně aplikována. Toto jednání bylo způsobilé narušit
hospodářskou soutěž v oblasti provozování loterií na území hlavního města Prahy.10
Dne 15. 3. 2022 zaslal Úřad HMP v souladu s § 21b zákona sdělení výhrad, které mu bylo tentýž den doručeno. Ve sdělení výhrad Úřad sdělil HMP základní skutkové okolnosti případu, jejich právní hodnocení, odkazy na důkazy ve spisu a zároveň indikoval způsob stanovení pokuty za protisoutěžní jednání HMP a její předpokládanou výši.
Účastník řízení měl po celou dobu vedení předmětného správního řízení možnost v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) využívat svá procesní práva, zejména práva nahlížet do spisu a vyjadřovat v řízení své stanovisko.
Ve sdělení výhrad byl účastník řízení v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu pozván Úřadem k uplatnění svého práva seznámit se s poklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim před vydáním tohoto rozhodnutí. Účastník řízení tohoto práva využil dne 31. 3. 2022, kdy mu bylo umožněno seznámit se s kompletním spisem sp. zn. ÚOHS-S0517/2018/VS. Účastník řízení požádal dne
5. 4. 2022 o prodloužení lhůty pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí do 19. 5. 2022.
Účastník řízení se k podkladům rozhodnutí vyjádřil přípisem ze dne 19. 5. 2022 (dále jen „Vyjádření“). Ve Vyjádření rozporoval vymezení relevantního trhu, provedené právní hodnocení a způsob výpočtu pokuty.11
Úřad se v rámci správního řízení zabýval všemi tvrzeními účastníka řízení, přičemž skutečnost, jak se s nimi vypořádal, vyplývá z jednotlivých bodů odůvodnění tohoto rozhodnutí včetně části
Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka řízení (viz níže).
Charakteristika orgánu veřejné správy
HMP je hlavním městem České republiky se specifickým postavením obce i kraje zároveň.
Postavení HMP je upraveno zákonem o hlavním městě Praze,12 dle něhož je HMP veřejnoprávní
korporací, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů
vyplývající (§ 1 odst. 2 a 3), přičemž je samostatně spravováno Zastupitelstvem hl. m. Prahy (dále
též „Zastupitelstvo“) – § 1 odst. 4. Dalšími orgány jsou mj. Rada hl. m. Prahy (dále jen „Rada“),
Magistrát hl. m. Prahy (dále jen „Magistrát města“) a Městská policie hl. m. Prahy (dále jen
„městská policie“).
HMP se člení na 57 MČ13 a 22 správních obvodů.14 MČ je spravována zastupitelstvem MČ. Dalšími orgány jsou rada MČ, starosta MČ, úřad MČ.15 MČ jsou správním obvodem jen tehdy, pokud je jim příslušným zákonem nebo Statutem svěřen výkon přenesené působnosti.
V samostatné působnosti spravuje HMP své záležitosti podle Hlavy IV zákona o hlavním městě
Praze. Dle § 16 odst. 1 tohoto zákona do samostatné působnosti HMP patří spravování záležitostí,
10
Viz l. č. 1488–1490 spisu.
Viz l. č. 3714–3733 spisu.
12
Na HMP se nevztahují ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „obecní zřízení“), ani zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů; viz § 150
obecního zřízení a § 95 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
13
Viz přílohu č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „Statut“), ve spojení s § 11 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze.
14
Viz Statut ve spojení s § 4 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze.
15
Viz § 3 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.
11
6
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
které jsou v zájmu HMP a jeho občanů, pokud nejde o výkon přenesené působnosti HMP nebo
úkoly, které jsou zvláštními zákony svěřeny správním úřadům jako výkon státní správy.
Přenesenou působnost vykonává HMP v rozsahu zvláštních zákonů pro výkon státní správy podle
Hlavy V zákona o hlavním městě Praze.
V mezích své působnosti může HMP vydávat vlastní právní předpisy, obecně závazné vyhlášky
HMP a nařízení HMP, které uveřejňuje ve Sbírce právních předpisů HMP.16
Zjištěné skutečnosti
1 Vydávání obecně závazných vyhlášek HMP ve vztahu k regulaci loterií/hazardních her
Pravomoc obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek stanoví čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky a konkretizuje jej § 10 obecního zřízení. V případě HMP je tato pravomoc konkretizována v § 44 zákona o hlavním městě Praze. HMP vydává obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti,17 jde tedy o originární právní předpisy,18 u kterých se nevyžaduje zákonné zmocnění pro jejich vydávání, jak potvrdil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (dále jen „nález ÚS 56/10“)19. V uvedeném nálezu je deklarováno právo obcí rozhodovat o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií, jako o otázce místního pořádku, která jako taková spadá do samostatné působnosti obcí, přičemž regulace těchto záležitostí je obcím ústavně garantována. Jak obec, tak HMP, jsou povinny se při vydávání obecně závazných vyhlášek, tedy při výkonu samostatné působnosti, řídit zákony a jinými právními předpisy.20
Dle § 44 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze může HMP obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti v otázkách zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v hlavním městě Praze nebo by mohly být v rozporu s dobrými mravy anebo z důvodu ochrany bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, popřípadě stanovit, že na určitých veřejně přístupných místech v hlavním městě Praze jsou takové činnosti zakázány; dle § 44 odst. 3 písm. d) zákona o hlavním městě Praze může povinnosti obecně závaznou vyhláškou dále ukládat, stanoví-li tak zvláštní zákon.
Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích obsahovalo zmocnění, dle kterého mohla obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že loterie mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území
16
Viz § 44 a § 45 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze.
Viz § 16 a § 44 zákona o hlavním městě Praze, který je obdobou ustanovení obecního zřízení, jež meze samostatné
působnosti stanoví v § 35 a v § 10 vymezuje, k jakému účelu lze ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou obce.
18
Dle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 jsou obce ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy
přímo zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Na rozdíl od vydávání právních předpisů
v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné
působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou
ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny). Ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je chápáno jako dostačující
zmocnění k originární normotvorbě.
19
Byť se zde uvedené vztahuje k pravomoci obcí, lze dané, s ohledem na obdobné pravomoci stanovené zákonem
o hlavním městě Praze, vztáhnout i na HMP.
20
V případě obcí je povinnost stanovena obecním zřízením /§ 35 odst. 3 písm. a)/, v případě HMP zákonem o hlavním
městě Praze (§ 16 odst. 4).
17
7
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
obce. Dne 1. 1. 2017 nabyl účinnosti zákon č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (dále jen „zákon
o hazardních hrách“),21 který zrušil k 31. 12. 2016 zákon o loteriích. Dle § 12 zákona o hazardních
hrách může obec na základě jiného zákona (v případě HMP zákona o hlavním městě Praze) vydat
obecně závaznou vyhlášku, ve které stanoví, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého
rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených obecně závaznou
vyhláškou, nebo stanoví, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto
hazardních her zakázáno, anebo stanoví, že provozování těchto hazardních her je na celém území
obce zcela zakázáno.22 V reakci na tuto změnu právní úpravy však nebylo bezprostředně nutné
přijmout novou obecně závaznou vyhlášku.23
2 Vývoj regulace loterií na území HMP
Dne 13. 12. 2007 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 19/2007, která stanovila, že výherní hrací přístroje (dále jen „VHP“) lze provozovat pouze na místech a v čase uvedených v příloze této vyhlášky – celkem 1 422 adresních míst.24
Následně se Zastupitelstvo na svém zasedání dne 15. 12. 2011 usneslo vydat Vyhlášku 18/2011, která s účinností od 1. 1. 2012 stanovila, že loterie lze provozovat pouze na místech a v čase uvedených v příloze této vyhlášky – celkem 639 adresních míst na území 42 MČ. Na území 15 MČ bylo provozování loterií zcela zakázáno. VHP, jejichž provozování bylo povoleno před nabytím účinnosti této obecně závazné vyhlášky, bylo dle jejího § 2 možné provozovat po dobu platnosti vydaného povolení i na místě a v čase neuvedených v příloze k této vyhlášce, a to za podmínek stanovených ve vydaném povolení.
Dne 19. 9. 2013 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 10/2013,25 účinnou od 5. 10. 201326. Tato vyhláška stanovila, že loterie mohou být provozovány pouze na místech a v čase uvedených v příloze k této vyhlášce – celkem 313 adresních míst na území 24 MČ, přičemž na území 3 MČ27 byla do seznamu povolených adresních míst zařazena pouze místa, na nichž se v době přijímání vyhlášky nacházela provozovna typu kasino. Na území zbývajících 33
MČ bylo provozování loterií zcela zakázáno. Součástí Vyhlášky 10/2013 nebylo přechodné
21
S výjimkou § 86 až 89, § 91, § 92, § 97 až 100 a § 109 až 112, jež nabyly účinnosti již dne 15. 6. 2016 (viz dále v témže
zákoně). Zákon o hazardních hrách přinesl nové pojmosloví, rozdělení druhů loterií (dle nového pojmosloví hazardních
her) i systém jejich povolování. Pro účely tohoto správního řízení je zachována zkratka „loterie“ a pouze v případech,
kdy je nutné rozlišovat loterie od hazardních her, je používán i pojem „hazardní hry“. Obecné judikatorní a metodické
závěry vztahující se k regulaci loterií platí přiměřeně i pro regulaci hazardních her.
22
Dle ustálené judikatury Ústavního soudu lze § 10 obecního zřízení chápat jako generální klauzuli, která obcím dává
široký prostor pro regulaci místních záležitostí veřejného pořádku. Rozdíl je pouze v tom, že dle § 50 odst. 4 zákona
o loteriích bylo možné provozování loterií na některých veřejně přístupných místech zcela zakázat (nyní § 12 zákona
o hazardních hrách), zatímco dle § 10 písm. a) obecního zřízení /v případě HMP dle § 44 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním
městě Praze/ lze zakázat určité činnosti pouze na veřejných prostranstvích. Tyto závěry vyplývají jak z citovaného nálezu
ÚS 56/10, tak z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011.
23
Viz § 138 zákona o hazardních hrách.
24
Obecně závazná vyhláška č. 19/2007, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat výherní hrací přístroje
(dále též „Vyhláška 19/2007“), byla účinná od 1. 1. 2008; viz https://www.beck-online.cz.
25
Viz l. č. 410–420 spisu.
26
S výjimkou § 4 týkajícího se pravidel pro úpravu vnějšího vzhledu místa, kde jsou loterie provozovány, který nabyl
účinnosti dne 3. 11. 2013.
27
Jednalo se o MČ Praha 1, Praha 3 a Praha 5; viz l. č. 470–501, 507–516 a 541–552 spisu.
8
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
ustanovení, proto se možnost provozovat loterie pouze na uvedených adresních místech
uplatnila i ve vztahu ke stávajícím povolením k provozování loterií.28
Dne 26. 11. 2015 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 10/2015,29 s účinností od 1. 1. 2016, která novelizovala pouze přílohu Vyhlášky 10/2013 tím, že snížila počet míst, na kterých lze provozovat loterie, z 313 na 101 v 13 MČ. Oproti Vyhlášce 10/2013 byl
Vyhláškou 10/2015 rozšířen zákaz provozování loterií i na území dalších 11 MČ.
Vyhláška 18/2011, Vyhláška 10/2013 a Vyhláška 10/2015 (dále souhrnně též „Vyhlášky“) byly vydány za účinnosti zákona o loteriích.30
Dne 10. 9. 2020 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 14/2020,31 účinnou od 1. 1. 2021. Tato vyhláška v § 2 stanovila, že provozování technické hry dle § 42 až 56 zákona o hazardních hrách je na území HMP zakázáno, v § 3 pak stanovila, že provozování živé hry dle § 57 až 60 zákona o hazardních hrách je na území HMP povoleno s výjimkou provozování živé hry na území MČ uvedených v příloze č. 1 k této vyhlášce.
3 Informace od orgánu veřejné správy
Dle HMP nemohlo v případě Vyhlášek dojít k diskriminaci provozovatelů loterií, neboť v MČ s nově uplatňovanou nulovou tolerancí nemohl loterie provozovat žádný z provozovatelů a v ostatních MČ došlo k nediskriminačnímu omezení podnikatelských aktivit v návaznosti na přijatá a předem známá pravidla. Místa povolená Vyhláškami byla konkretizována adresou, nikoliv provozovnou či provozovatelem loterií, a žádnému provozovateli nebylo uděleno výhradní právo k poskytování služeb (loterií).32
Vyhláška 18/2011 (účinná od 1. 1. 2012)
Cílem regulace počtu míst ve Vyhlášce 18/2011 bylo omezení dostupnosti loterií z důvodu ochrany občanů HMP před vznikem závislosti na hraní loterií a omezení jejich negativního vlivu, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto loteriích a předcházení záporných jevů spojených s jejich hraním, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku, ke zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. Tento cíl byl realizován stanovením pouze takových míst, kde mohou být loterie provozovány, aby negativní důsledky byly v co největší míře omezeny.33
Výběr míst byl dle HMP ve vztahu k tomuto cíli regulace proporcionální a byl proveden na základě předem známých Principů provozování výherních hracích přístrojů na území hl. m. Prahy (dále jen „Principy 2008“), zveřejněných na internetových stránkách HMP.34
28
Z důvodové zprávy plyne, že záměrem HMP bylo snížit počet míst, na kterých lze loterie provozovat, s účinností nové
vyhlášky; viz l. č. 432 spisu.
29
Viz l. č. 140–144 spisu.
30
Na základě zmocnění dle § 44 odst. 3 písm. d) zákona o hlavním městě Praze /v některých případech i dle písm. a)/
a dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích.
31
Obecně závazná vyhláška č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na
území hlavního města Prahy (dále jen „Vyhláška 14/2020“); viz l. č. 1695–1697 spisu. Vyhláška 14/2020 byla vydána
podle § 44 odst. 3 písm. a) a d) zákona o hlavním městě Praze a podle § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách.
32
Viz l. č. 24–28, 48, 999 a 1502–1506 spisu.
33
Viz l. č. 1345–1374 spisu.
34
Schválené usnesením Rady č. 471 ze dne 22. 4. 2008; viz l. č. 1349 spisu.
9
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Jedním z bodů Principů 2008 byl tzv. teritoriální princip, dle kterého Provozování VHP nesmí být v rozporu s § 17 odst. 11 zákona o loteriích.35 Rada doporučuje, aby VHP nebyly rovněž umisťovány i. v nemovitostech, které jsou majetkem obce; ii. do prostor, jejichž vchod je vzdálen méně než 100 m od vchodů do mateřských, základních a středních škol a domovů dětí a mládeže a souvisejících ubytovacích zařízení (internátů); iii. do prostor, jejichž vchod je vzdálen méně než 50 m od vchodů do budov, kde má sídlo
Magistrát města a úřady městských částí.
Vzdálenost uvedenou v bodech 2) a 3) je nutno posuzovat s přihlédnutím k místním podmínkám.
Dalšími body Principů 2008 pak byly provozní princip36 a princip zvláštního významu lokality37.
Principy 2008 byly přijaty jako vodítko pro MČ při přípravě návrhu regulační vyhlášky a pro provozovatele byly návodem, jak zajistit snížení negativních jevů provázejících provozování
VHP.38 Principy měly doporučující charakter; vyjma části navázané na zákon o loteriích (§ 17
odst. 11).39
K teritoriálnímu principu HMP uvedlo, že jeho zavedení bylo důležité např. z důvodu, aby děti navštěvující základní či mateřské školy procházející okolo provozovny s loteriemi nelákalo vstoupit dovnitř.40 Tento princip se předně týkal lokalizace provozovny s odkazem na povinnost respektovat zmíněné ustanovení zákona o loteriích (ve znění platném do 31. 12. 2011), a byl dále doplněn o doporučení neumísťovat provozovny v dalších typech budov a prostor či do určité vzdálenosti od nich, přičemž tuto vzdálenost bylo nutno posuzovat vždy s přihlédnutím k místním podmínkám. Dle HMP je nutné místními podmínkami rozumět rozličnou strukturu území jednotlivých MČ, které se liší rozlohou, počtem a hustotou obyvatel.41
35
Tj. provozování VHP nesmí být povoleno ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče,
v budovách státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov.
36
Jednalo se o 13 opatření (týkajících se zejména vzhledu provozovny, zabezpečení a kontroly hraní loterií) vedoucích
ke snížení nežádoucích jevů, které provázejí provozování VHP.
37
V případě, že uplatnění teritoriálního ani provozního principu nezajistí odstranění přetrvávajících nežádoucích jevů
v některé lokalitě, která je svým charakterem a určením vnímána jako oblast zvláštního významu, Rada doporučila, aby
jednotlivé MČ vymezily konkrétní lokalitu nebo lokality, ve kterých je s ohledem na jejich charakter a prioritní význam
užívání provozování loterií nežádoucí.
38
Viz l. č. 1648 spisu.
39
Ačkoliv Principy 2008 hovoří pouze o VHP (v době, kdy byly vytvořeny, totiž nemohla obec regulovat druhy loterií jako
např. interaktivní videoloterní terminály – dále též „IVT“ – či jiná technická zařízení povolená Ministerstvem financí),
Vyhláškou 18/2011 HMP regulovalo zákonem o loteriích vymezené loterie, a tedy regulace učiněná s uplatněním
Principů 2008 dopadala i na jiné druhy loterií než jen VHP.
40
Viz l. č. 1504 spisu.
41
Na území řady MČ se nachází výstavba činžovních, panelových domů či kombinovaná zástavba charakterizovaná
vysokou kumulací osob. V některých MČ je zástavba složena výhradně z rodinných domů a kumulace osob je zde zcela
minimální. Některé MČ jsou dále tranzitní anebo se na jejich území vyskytuje více pracovních příležitostí, čímž se
kumulace osob rovněž zvyšuje. Vyšší kumulace osob v zahuštěné zástavbě některých MČ znamená i vyšší počet
tzv. chráněných budov např. školských a zdravotnických zařízení, zařízení sociální péče, objektů církví apod. V praxi tedy
HMP posuzovalo, zda nejde např. o frekventovanou přístupovou cestu ke škole nebo k jiné chráněné budově. Pokud se
však adresní místo nacházelo ve vzdálenosti menší než 100 m od chráněných budov s tím, že bylo odděleno např. vodním
tokem, který nešlo překonat, nebyl ani výskyt adresního místa ve vzdálenosti menší než 100 m důvodem pro jeho
vyřazení z vyhlášky. Viz l. č. 1649 a 1666 spisu.
10
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
HMP uvedlo, že pomocí Vyhlášky 18/2011 výrazně omezilo počet loterií, jakož i počet míst, kde byly provozovány, což bylo jeho dlouhodobým cílem.42 Rada v Principech 2008 doporučila, aby
VHP nebyly provozovány v nemovitostech, které jsou ve vlastnictví HMP.43 Vzhledem
k doporučujícímu charakteru tohoto kritéria však mohla dle HMP i nadále v seznamu povolených
míst zůstat místa, která se nacházela v nemovitostech ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP,
o jejichž nezařazení do Vyhlášky 18/2011 nebylo příslušnou MČ požádáno.44
Z důvodu značného výskytu loterijních provozoven v budovách společnosti Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost (dále jen „Dopravní podnik“), jíž je HMP zřizovatelem,
Zastupitelstvo již před účinností Vyhlášky 18/2011 vydalo usnesení obsahující požadavek na
projednání neumísťování heren do těchto nemovitostí.45 Rada na základě usnesení46 požádala
generálního ředitele Dopravního podniku o ukončení všech nájemních smluv na nebytové
prostory v těchto objektech, v nichž byly provozovány VHP i IVT, a to do 31. 12. 2009.
HMP byla v rámci státního dozoru prováděna místní šetření v příslušných provozovnách a jejich okolí, která vycházela ze zasílaných stížností občanů, z výjezdů městské policie i Policie České republiky, a taktéž z iniciativy Magistrátu města kontrolovat dodržování Principů 2008. Ačkoliv tyto měly pouze doporučující charakter, byly tedy právně nevymahatelné, byly MČ, městskou policií a Magistrátem města aplikovány již od jejich schválení a v rámci místních šetření a kontrol bylo jejich dodržování s provozovateli pravidelně konzultováno. Principy 2008 byly vždy posuzovány s přihlédnutím k místním podmínkám a ke specifikům dané lokality, konečné posouzení jejich objektivního aplikování však náleželo HMP, a to v rámci vyhodnocení návrhů MČ vzešlých z připomínkového řízení. Před zahájením připomínkového řízení k návrhu Vyhlášky
18/2011 byly navíc MČ upozorněny na povinnost respektovat Principy 2008.47
V rámci připomínkového řízení byly vyhodnoceny připomínky odborů Magistrátu města, městské policie, Ministerstva vnitra, MČ a veřejnosti. K návrhu Vyhlášky 18/2011 se vyjádřilo celkem 33
MČ, z nichž 26 uplatnilo připomínky a žádalo o doplnění adresních míst. Ačkoliv cílem regulace
bylo omezit počet loterijních zařízení, snížit dostupnost loterií a tím omezit negativní důsledky
s nimi spojené, HMP v ojedinělých případech odůvodněným návrhům jednotlivých MČ na
zařazení míst vyhovělo. V této souvislosti z důvodové zprávy k Vyhlášce 18/2011 plyne, že na
základě doručených připomínek MČ se doporučuje mimo jiné schválení vyřazení všech míst
navržených k vyřazení MČ z přílohy obecně závazné vyhlášky a ve většině případů vyhovění
návrhům na zařazení nových míst do přílohy této vyhlášky (ačkoliv není žádoucí) s ohledem na
omezený počet žádostí o doplnění těchto míst.48
HMP také uvedlo, že v souvislosti s přípravou a připomínkovým řízením k Vyhlášce 18/2011 neobdrželo od provozovatelů loterií žádnou žádost o zařazení zcela nového místa, které nikdy
42
Viz l. č. 1372 spisu.
HMP uvedlo, že neeviduje seznam adresních míst, která nebyla z důvodu výskytu provozovny v nemovitosti vlastněné
HMP do Vyhlášky 18/2011 zařazena, i když měla vydáno povolení k provozování loterií; HMP eviduje pouze seznam míst,
která byla z návrhu této vyhlášky na základě požadavků MČ vypuštěna nebo do něho nebyla vůbec zařazena, jednalo se
o 19 míst v 7 MČ. Viz l. č. 1665 spisu.
44
Viz l. č. 1666 spisu.
45
Usnesení ze dne 23. 4. 2009; viz l. č. 1373 spisu.
46
Usnesení ze dne 13. 10. 2009; viz l. č. 1374 spisu.
47
Dopisem ředitele Magistrátu města ze dne 8. 4. 2011; viz l. č. 1648–1649 spisu.
48
Viz l. č. 1538 spisu.
43
11
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
dříve nebylo součástí regulační obecně závazné vyhlášky, v případě zájmu by však zájemci
o provozování loterií měli možnost se obrátit se svou žádostí jak na MČ, v níž by zamýšleli loterie
provozovat, tak na HMP. MČ by posuzovala, zda je žádost v souladu s § 50 odst. 4 zákona
o loteriích a Principy 2008, žádný jiný postup pro nakládání s případnými novými žádostmi
zaveden nebyl.49
Vyhláška 10/2013 (účinná od 5. 10. 2013)
Vyhláška 10/2013 sledovala totožný cíl regulace počtu míst jako Vyhláška 18/2011, tedy omezení dostupnosti loterií. V HMP doloženém dokumentu Programové prohlášení Rady hlavního města
Prahy pro volební období 2014-2018 je dále obsažen záměr HMP postupně zavést nulovou
toleranci na celém jeho území.50
Ke kritériím výběru adresních míst povolených Vyhláškou 10/2013 HMP uvedlo, že byla součástí závazných Pravidel 201351, která byla zveřejněna na internetových stránkách HMP při zahájení připomínkového řízení jako povinná součást důvodové zprávy, a proto byla dle HMP předem známá. Pravidla 2013 obsahovala následující body:
Na území městské části nebudou žádná místa, na kterých by bylo možné provozovat loterie (nulová tolerance); nebo
Na území městské části budou vybrána místa, a to označením názvu ulice a konkrétního čísla popisného a orientačního nebo evidenčního (pokud není číslo orientační přiděleno), anebo označením katastrálního území a číslem parcelním (pokud toto místo není možné určit číslem popisným a orientačním), ve kterých je možné loterie provozovat, a to za podmínek, že: a) Místo je: i. kasinem nebo hernou, jak tyto pojmy definuje zákon o loteriích, nikoliv provozovnou se zvláštním provozním režimem (např. pohostinským nebo restauračním zařízením); nebo ii. kasinem, nikoliv však hernou nebo provozovnou se zvláštním provozním režimem;
Je na uvážení městské části, zda na svém území umožní provoz loterií pouze v kasinech nebo
v kasinech i hernách.
b) Místo mělo k datu 1. 1. 2013 platné povolení k provozování loterií;
c) Byla na tomto místě v období od 27. 3. do 29. 3. 2013 (dle šetření Odboru daní poplatků
a cel Magistrátu města, případně městské části) skutečně umístěna provozovna, která
loterie provozovala;
d) Místo není problematické, to znamená, že je v něm dodržován veřejný pořádek, a že v jeho
okolí nedochází ke zvýšenému výskytu trestné činnosti; a
e) Místo se nenachází v blízkosti školy, školských zařízení, zařízení zdravotní a sociální péče,
budov, ve kterých je vykonávána činnost státních orgánů, orgánů veřejné správy nebo
činnost registrovaných církví či náboženských společností apod.
Městská část může navrhnout zařazení nového místa, na kterém budou provozovány loterie v kasinu, náhradou za jiné místo při současném zachování absolutního počtu míst kasin,
49
Viz l. č. 1505 spisu.
Viz l. č. 37–41 spisu.
51
Pravidla 2013 byla připravována začátkem roku 2013 a přijata dne 7. 5. 2013; viz l. č. 48 spisu.
50
12
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
platného k datu 1. 1. 2013. Nové místo musí splňovat pravidla uvedená pod bodem 2 písm. d)
a e).
K datu povolení k provozování loterií HMP rozvedlo, že jeho snahou bylo zohlednit aktuální situaci a umožnit, aby se mezi adresní místa, kde lze provozovat loterie, dostala za předpokladu splnění kritérií všechna místa, na kterých již byly loterie povoleny a provozovány. Převážná část
VHP byla v té době povolena na kalendářní rok, datum 1. 1. 2013 tedy představovalo první den,
v němž měli soutěžitelé vydána platná povolení.52 MČ a HMP provedly v březnu 2013 místní
šetření za účelem zmapování aktuálního stavu provozoven na území HMP, tzn. ověření využívání
vydaných povolení k provozování loterií ze strany provozovatelů. V případě zjištění
neprovozování loterií bylo místo ze seznamu povolených míst vyřazeno.
Při hodnocení kritéria místo není problematické, tzn. zda je v něm a jeho okolí dodržován veřejný pořádek a nedochází v jeho okolí ke zvýšenému výskytu trestné činnosti, vycházelo HMP z podkladů MČ vytvořených na základě sdělení městské policie, případně Policie České republiky, a rovněž ze stížností obyvatel. MČ se primárně zaměřovaly na dodržování veřejného pořádku a výskyt trestné činnosti; hodnocení se tedy opíralo o evidované přestupky a zásahy – výjezdy městské policie, na základě čehož místa, u nichž bylo evidováno opakované narušování veřejného pořádku či výskyt trestné činnosti, nebyla do seznamu povolených míst zařazena. Z dopisu starostům MČ plyne, že odůvodnění návrhu nezařazení adresního místa podle tohoto kritéria musí být objektivně doložitelné, například vyjádřením Policie České republiky či městské policie o zvýšeném výskytu kriminality v okolí provozovny, o opakovaných výjezdech policie apod.53
Kritérium týkající se chráněných budov dle HMP navazovalo na § 17 odst. 11 zákona o loteriích, ve znění platném do 31. 12. 2011, jenž neumožňoval provoz loterií do 100 m od vymezených chráněných budov, pokud tuto vzdálenost stanovila obec ve své obecně závazné vyhlášce.
Zahrnutí kritéria blízkosti chráněných budov do Pravidel 2013 doporučila Komise, neboť se jevilo
z důvodu ochrany předmětných budov jako žádoucí. Jednalo se navíc o aplikovanou praxi, která
byla provozovatelům vzhledem k uvedenému ustanovení známá ještě před účinností Pravidel
2013. Definice samotné blízkosti v podobě počtu metrů nebo vizuálního kontaktu mezi
chráněnou budovou a provozovnou loterií byla ponechána na jednotlivých MČ, přičemž
vzdálenost byla chápána relativně, a to zejména ve vztahu k hustotě zástavby. Hodnocení splnění
tohoto kritéria bylo ponecháno jednotlivým MČ, které mohly přihlédnout k místním podmínkám,
byly však upozorněny, že výběr míst nesmí být vůči provozovatelům diskriminační a musí být
zdůvodněn. Nesplnění tohoto kritéria bylo důvodem nezařazení místa do Vyhlášky 10/2013.54
Určený (absolutní) počet kasin byl dle HMP zcela proporcionální z důvodu únosnosti tohoto typu podnikání na území HMP,55 přičemž přiměřeného snížení počtu míst, na kterých lze loterie v kasinech provozovat, bylo dosaženo na základě nedoplnění míst v případě MČ, které zavedly
52
Při jinak zvoleném dřívějším datu (např. 31. 12. 2012) by byli ze seznamu povolených míst předem vyřazeni
provozovatelé, kteří disponovali později platným povolením (od 1. 1. 2013), a naopak by mohli zůstat ti, kteří by již v roce
2013 povolením nedisponovali. Pokud by bylo stanoveno pozdější datum (např. 1. 3. 2013), nebylo by možné tento
výběr dle HMP objektivně odůvodnit.
53
Dopis radního HMP ze dne 7. 5. 2013; viz l. č. 1001–1002 spisu.
54
Viz l. č. 999–1001 spisu.
55
Dle HMP byl absolutní počet míst kasin, platný k 1. 1. 2013, 160 s tím, že statisticky vycházela jedna provozovna
s povolenými sázkovými hrami v kasinech na 7 500 obyvatel HMP. Viz l. č. 1666–1667 spisu.
13
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
nulovou toleranci.56 Důvodem, pro který bylo možné navrhnout zařazení nového místa, na němž
budou provozovány loterie pouze v kasinu a nikoliv v hernách, byť Vyhláška 10/2013 provozování
loterií v hernách umožňovala, byla dle HMP skutečnost, že zákon o loteriích stanovoval
diametrálně odlišný (přísnější) provozní režim pro kasino než pro hernu.57
HMP uvedlo, že Vyhláška 10/2013 vyloučila provozování loterií v provozovnách s tzv. zvláštním provozním režimem, a to z důvodu snadné přístupnosti k herním zařízením v tomto typu provozoven.58 HMP dále uvedlo, že pokud se s žádostí o výměnu adresního místa, na kterém bylo provozováno kasino, obrátil provozovatel loterií na příslušnou MČ, byla vyhodnocena a následně i se stanoviskem odeslána HMP. HMP není znám případ, že by je jakákoliv MČ neinformovala o žádosti o výměnu adresních míst, podané provozovatelem loterií.59
Vyhláška 10/2015 (účinná od 1. 1. 2016)
Rovněž cíl regulace počtu míst Vyhláškou 10/2015 byl totožný s cílem regulace ve Vyhlášce
10/2013, neboť tuto vyhlášku novelizovala pouze v příloze. Důvodem redukce povolených míst
(z 313 míst na 101) bylo další postupné naplňování cíle regulace; primárně ho bylo dosaženo
rozšířením počtu MČ, v nichž se uplatňuje nulová tolerance, a dále omezením míst, kde lze loterie
provozovat, pouze na místa, na kterých jsou provozována kasina, neboť ve srovnání s hernami
představují vhodnější typ provozovny. I pro výběr adresních míst do Vyhlášky 10/2015 platila
dříve přijatá Pravidla 2013.
Ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva ze dne 26. 11. 2015 plyne, že Zastupitelstvo přijalo pozměňovací návrh Vyhlášky 10/2015, jenž měl za cíl vyloučit možnost provozovat loterie v provozovnách typu herna,60 s nímž v průběhu jednání vystoupil jeden ze zastupitelů.61 HMP dále doplnilo, že k rozhodnutí Zastupitelstva ponechat v příloze Vyhlášky 10/2015 pouze kasina nemohlo dojít na základě součinnosti s MČ, neboť nebylo dopředu známo, že bude takový návrh na daném zasedání předložen.62 Povinnost individuálně informovat MČ o pozměňovacích návrzích předkládaných na jednání Zastupitelstva a tyto s nimi předem projednávat navíc žádná z právních norem neobsahuje; mezi členy Zastupitelstva jsou navíc i představitelé některých MČ,
56
HMP k tomu dále uvedlo, že ačkoliv omezilo počet adresních míst, neomezilo počet provozoven kasin, neboť ten byl
proměnlivý a závislý výhradně na kapacitě nemovitostí. Na jednom místě tak mohlo být provozováno i několik herních
prostor kasin, mohlo v nich tedy podnikat více soutěžitelů. Viz l. č. 1652 spisu.
57
Z důvodové zprávy k Vyhlášce 10/2013 rovněž plyne, že omezení druhu nově vytvořeného místa pouze na kasina je
dáno z důvodu přísnějšího režimu provozování loterií v kasinech a tím vyššího prahu ochrany hráčů před negativními
vlivy hraní loterií. Viz l. č. 51 spisu.
58
Z důvodové zprávy k Vyhlášce 10/2013 plyne, že bylo ponecháno zcela v kompetenci MČ, zda na jejich území nebudou
žádná místa, na kterých by bylo možné provozovat loterie (nulová tolerance), nebo budou nějaká místa vybrána a zda
na svém území umožní provozování loterií pouze v kasinech nebo v kasinech a hernách. MČ však byla povinna své
rozhodnutí HMP zdůvodnit; viz l. č. 51 spisu.
59
Tato možnost byla provozovateli loterií využita čtyřikrát; žádost o výměnu byla podána na příslušnou MČ, ta ji
vyhodnotila a následně postoupila HMP. Po vyhodnocení připomínek byla Zastupitelstvem žádost o výměnu vždy
akceptována. Viz l. č. 1338–1339 spisu.
60
Ačkoliv návrh Vyhlášky 10/2015 obsahoval 215 míst, na nichž se vyskytovaly herny a kasina, v důsledku rozhodnutí
Zastupitelstva zařadit pouze kasina bylo následně vyřazeno 91 heren, 21 všech dříve povolených míst v MČ Praha 4
(v důsledku absence zdůvodnění výběru adresních míst ze strany této MČ) a dvě místa na základě žádosti MČ Praha 3.
Viz l. č. 1030 spisu.
61
Viz l. č. 165–198 spisu.
62
Takový postup je dle HMP v souladu s čl. 13 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 Jednacího řádu Zastupitelstva vydaného na základě
§ 66 zákona o hlavním městě Praze.
14
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
kteří mohou při projednávání vznést případné námitky či podat pozměňovací protinávrh. Vůči
rozhodnutí Zastupitelstva zařadit do Vyhlášky 10/2015 pouze kasina následně ani nevyslovila
žádná z MČ nesouhlas.63 K vyloučení možnosti provozovat loterie v hernách došlo na základě
Pravidel 2013 stanovujících tři možnosti regulace, a to provozování loterií v hernách i kasinech,
pouze v kasinech nebo nulovou toleranci provozování loterií. Soutěžitelé o uvedených
možnostech věděli již ode dne schválení Pravidel 2013 a měli je tedy brát v potaz. Rozhodnutí
o konečné podobě regulace přísluší Zastupitelstvu, které rozhodlo v mantinelech stanovených
Pravidly 2013 a bylo k takovému rozhodnutí oprávněno [varianta popsaná v bodě 2 písm. a)
odst. ii. Pravidel 2013].64
K bodu 3 Pravidel 2013 HMP uvedlo, že při projednávání návrhu Vyhlášky 10/2015 nebyl dán počet kasin stavem k 1. 1. 2013, ale výběrem adresních míst, na kterých se nacházela kasina, podle aktuálního stavu kasin ke dni 31. 10. 2015, v obou vyhláškách však byl počet kasin totožný (160 kasin). Zastupitelstvo vyšlo z informativního přehledu Ministerstva financí (dále též „MF“) ke dni 31. 10. 201565, z něhož byla vybrána adresní místa, na nichž byly povoleny sázkové hry v kasinech, kterými byla podmíněna existence kasina. Možnost změnit charakter provozovny z herny na kasino provozovatelům dána nebyla, neboť byl pozměňovací návrh projednán a schválen v jeden den a rovněž by tím byl zmařen účel Vyhlášky 10/2015, jenž spočíval mimo jiné ve zvýšení prahu dostupnosti loterií a snížení rizik a negativních jevů spojených s jejich provozováním.66
Nad rámec Pravidel 2013 nebyl dle HMP zaveden žádný mechanismus pro nakládání s žádostmi případných nových zájemců, kteří by loterie chtěli provozovat na místech neuvedených ve
Vyhlášce 10/2015. Každá žádost byla vždy posuzována a řešena v intencích Pravidel 2013, MČ
mohla navrhnout zařazení zcela nového adresního místa, na němž budou provozovány loterie
v kasinu, pouze výměnou za jiné adresní místo, které bylo součástí obecně závazné vyhlášky (dle
bodu 3 Pravidel 2013). HMP ani jednotlivé MČ neobdržely žádost o zařazení zcela nového místa,
jež není a ani nikdy dříve nebylo součástí regulační obecně závazné vyhlášky, s výjimkou žádostí
o výměnu adresního místa. Pokud by však existovali noví zájemci, mohli by se obrátit s žádostmi
na dotčenou MČ či HMP. V případě podání žádosti u MČ by ji tato posuzovala z hlediska
zákonnosti, tedy zda např. není v rozporu s § 13 zákona o hazardních hrách. Pokud by MČ
s žádostí souhlasila, postoupila by ji HMP; konečné rozhodnutí o případném zařazení nového
adresního místa do obecně závazné vyhlášky závisí výhradně na rozhodnutí Zastupitelstva.
V opačném případě by MČ žádost zamítla v rámci své kompetence, žadatel by však neztratil
možnost, pokud by se závěrem MČ nesouhlasil, se následně se svou žádostí obrátit i na HMP.
4 Informace od MČ
Z připomínek jednotlivých MČ k Vyhláškám67 mj. plyne, že nulová tolerance byla preferována z důvodu, že provozování loterií je spojeno s řadou negativních jevů (negativní dopady na mládež
63
Viz l. č. 1314–1324 spisu.
Viz l. č. 998–1011 spisu.
65
Vzhledem k předem neznámému pozměňovacímu návrhu nebylo možné ověřit, zda byla v období od 31. 10. 2015 do
26. 11. 2015 vydána další povolení k provozování sázkových her v kasinu. Jakékoliv jiné datum, od 1. 11. 2015 do
26. 11. 2015, by mohlo být shledáno jako diskriminační vůči některému z provozovatelů; k průběžným aktuálním denním
informacím o nově vydaných povoleních MF nemělo HMP přístup.
66
Viz l. č. 1315–1316 spisu.
67
Viz l. č. č. 219–332, 470–801, 1548–1613 a 3462–3468 spisu.
64
15
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
a sociálně slabé rodiny), které je nutné omezit, že je třeba vytvořit bezpečnější prostředí
a podmínky pro efektivnější zajištění dodržování veřejného pořádku, či jako výsledek referenda.68
Jiné MČ upřednostnily možnost provozování loterií na jejich území mj. s odůvodněním, že je
snahou regulovat počet těchto míst tak, aby bylo co nejvíce omezeno narušování veřejného
pořádku a byly omezeny podmínky pro vzestup případů patologického hráčství a na něj navazující
kriminality, či že není žádoucí úplný zákaz loterií, neboť by se hráči přesunuli do okolních MČ,
případně přešli na online hraní, či by hrozilo riziko vzniku černých heren; jedním z důvodů bylo
i zachování zdroje příjmu do rozpočtu MČ. Některé MČ však žádný důvod neuvedly. Z důvodové
zprávy např. k Vyhlášce 10/2013 plyne, že MČ, které v rámci připomínkového řízení nezaslaly
žádné vyjádření, tzn. nepožádaly o zařazení žádného místa do vyhlášky, vstupují do režimu nulové
tolerance.69
Formu regulace umožňující provozování loterií pouze na místech, kde bylo provozováno kasino, požadovaly jen tři MČ, přičemž MČ Praha 1 z důvodu, že na kasina jsou kladeny nejpřísnější podmínky pro provoz, nenavštěvují je sociálně slabší obyvatelé a jsou s ohledem na zahraniční hotelovou klientelu součástí služeb turistického ruchu, a také že je tato MČ extrémně exponovaným územím s pohybem enormně většího počtu osob, včetně zahraničních turistů.
Vzhledem k tomu, že MČ Praha 4 dle HMP dostatečně nezdůvodnila, proč požaduje z návrhu
Vyhlášky 10/2015 vyřadit některá místa s ohledem na jejich lokalitu a negativní dopad hraní
loterií v nich, byla v této MČ uplatněna nulová tolerance, a to i přesto, že na jednání
Zastupitelstva, na kterém došlo k přijetí Vyhlášky 10/2015, zástupci této MČ nadále požadovali
částečné umožnění provozování loterií na vybraných adresních místech.70
5 Žádosti provozovatelů o zařazení adresních míst do obecně závazných vyhlášek HMP
HMP předložilo Úřadu 25 žádostí o zařazení adresních míst do Vyhlášky 10/2013 a 10/2015.
Dalších 19 žádostí týkajících se Vyhlášek Úřad obdržel od 4 z oslovených subjektů a MČ Praha 5.71
Jednalo se o žádosti celkem 13 provozovatelů, kteří společně s MČ Praha 5 požadovali zařazení
39 adresních míst. Žádostem nebylo vyhověno z důvodu, že adresní místo nebylo kasinem (5),
z důvodu nulové tolerance na území MČ (6), s odůvodněním, že další změna je možná až novelou
(3) nebo bylo pouze sděleno, že je rozhodnutí na HMP72 (1). V případě 12 žádostí Úřad
nedisponuje důvodem, pro který jim nebylo vyhověno, ve 4 případech bylo subjektům sděleno,
že se HMP bude jejich žádostí zabývat.
68
MČ Praha 2 rozvedla důvody pro nulovou toleranci, a to že se nachází v historickém centru, v okolí provozoven se
koncentrují problémové osoby, všechna náměstí na jejím území jsou buď v Pražské památkové rezervaci, nebo v Pražské
památkové zóně, a proto si nepřeje, aby byla tato místa narušována, je zde na relativně malém území vysoká
koncentrace objektů občanské vybavenosti a vymezení chráněných zón okolo těchto budov určením konkrétní
vzdálenosti je velmi složité s ohledem na hustotu těchto objektů. MČ navíc dlouhodobě zastává tento postoj a je toho
názoru, že hraní loterií vede ke vzniku gamblerství.
69
Viz l. č. 425 spisu.
70
Viz l. č. 197 spisu.
71
Z těchto 44 žádostí se 14 týkalo adresního místa, se kterým bylo spojováno buď narušování veřejného pořádku,
nacházelo se v blízkosti chráněné budovy nebo na něm byla provozovna se zvláštním provozním režimem. Tyto žádosti
Úřad nebral v potaz (srov. l. č. 3660 spisu). Z relevantních žádostí se 3 týkaly Vyhlášky 18/2011, 11 Vyhlášky 10/2013
a 16 Vyhlášky 10/2015. Viz l. č. 802–903, 1164–1165, 1336–1339, 1748, 2917–2935, 2982–2983, 2990–2991 a 2993–
2994 spisu.
72
Subjektu v tomto případě odpovídala MČ. Této žádosti bylo ze strany HMP vyhověno.
16
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
6 Shrnutí
HMP je oprávněno vydávat obecně závazné vyhlášky, přičemž ve vztahu k regulaci loterií je toto zmocnění upraveno zákonem o loteriích, později zákonem o hazardních hrách. Na jejich základě vydávalo HMP v posuzovaném období Vyhlášky s cílem postupně omezovat dostupnost loterií.
Před schválením Vyhlášek zveřejnilo HMP předem Principy 2008 či Pravidla 2013, které blíže vymezovaly podmínky regulace loterií, včetně výběru míst.
Konkrétně se regulace ve Vyhlášce 18/2011 zakládala na volbě mezi dvěma režimy, na možnosti provozovat loterie na vymezených adresních místech a nulové tolerance. Vyhláška 10/2013 umožňovala volbu mezi třemi režimy, a to provozování loterií na adresních místech, na nichž se nacházelo kasino nebo herna (nebylo možné provozování v provozovnách s tzv. zvláštním provozním režimem), pouze kasino či nulová tolerance. Vyhláška 10/2015 umožňovala provozování již jen na adresních místech, na nichž se nacházelo kasino, či nulovou toleranci.
Vyhlášky tedy zvýšily počet MČ, na jejichž území bylo provozování loterií zcela zakázáno (z 15 na
33), a na území zbývajících MČ, kde bylo provozování loterií povoleno, snížily počet povolených
adresních míst (z 639 na 101).
Byť zařazení adresních míst do Vyhlášek je plně v pravomoci HMP (jeho Zastupitelstva), HMP přihlíželo k připomínkám jednotlivých MČ. Pokud jde o žádosti provozovatelů loterií, Vyhlášky ani
Principy 2008 nestanovily způsob a lhůty jejich vyřízení, Pravidla 2013 zakotvila pouze možnost
zařazení nového místa výměnou za jiné (bez lhůty) a podmínky, které musí splnit.
Vymezení relevantních trhů73
Relevantním trhem se rozumí trh výrobků a služeb, které jsou z hlediska charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zaměnitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území.74 Relevantní trh je tedy třeba vymezit především z hlediska věcného a geografického.
Relevantní trhy z hlediska věcného
Loterie jsou v provozovnách provozovány především formou tzv. živé hry řízené krupiérem nebo prostřednictvím hracích zařízení, která je možné dle jejich specifikace členit na jednotlivá technická zařízení, jako jsou VHP, IVT, elektromechanické rulety nebo lokální loterní systémy.
Z hlediska účelu užití živých her a jednotlivých hracích zařízení je lze považovat za vzájemné
substituty, neboť živé hry i hrací zařízení z hlediska své funkčnosti využívají u nabízených her
stejné či obdobné principy náhodného výsledku, nutnosti vkladu a možnosti výhry.75 Obdobně
jsou provozovány hazardní hry dle zákona o hazardních hrách.
73
V této části rozhodnutí je zkratka „hazardní hry“ používána jen pro hazardní hry dle zákona o hazardních hrách, tedy
nikoliv souhrnně i pro loterie dle zákona o loteriích.
74
Viz § 2 odst. 2 zákona.
75
Sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž povolení není vázáno na konkrétní provozovnu, nelze považovat
za součást vymezovaného trhu, neboť mají odlišný charakter, a obec ani není oprávněna je regulovat. Součástí
vymezovaného trhu nejsou ani kurzové sázky dle ustanovení § 2 písm. h) zákona o loteriích dostupné v sázkových
kancelářích, neboť jejich povolení je sice vázáno na konkrétní místo, avšak mají odlišný charakter (jedná se o sázky
na sportovní události či události veřejného zájmu), a obec ani není oprávněna místo, kde vznikne sázková kancelář,
stanovit (dle § 21 zákona o loteriích MF v povolení schválí počet a umístění sázkových kanceláří).
17
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
Zákon o loteriích umožňoval, aby provozovatel loterií a provozovatel provozovny byli rozdílní soutěžitelé. Na uspokojování potřeb spotřebitelů při poskytování služeb loterií se tak podílely tyto dva typy soutěžitelů, na něž oba mohla dopadat regulatorní činnost obcí, působily zpravidla samostatně, ale nekonkurovaly si, neboť provozovatelé provozoven nejsou těmi, kteří by nabízeli koncovým zákazníkům služby loterií, ale nabízejí prostor provozovatelům těchto služeb proto, aby je tito mohli nabízet koncovým zákazníkům. V jedné provozovně mohlo po dohodě s provozovatelem provozovny působit i více provozovatelů loterií. Z uvedeného vyplývá, že tyto služby nejsou vzájemně zastupitelné a jedná se tedy o dva samostatné relevantní trhy, a to „trh provozování loterií“ a trh provozování provozoven k účelu provozování loterií (dále též „trh provozování provozoven“).
Trh provozování provozoven k účelu provozování loterií zahrnuje kasina, herny a pohostinská zařízení a další místa, která splňovala podmínky zvláštního provozního režimu podle § 17 odst. 10 zákona o loteriích.76 Odlišně jsou upraveny podmínky pro provozování hazardních her v zákoně o hazardních hrách, který, oproti zákonu o loteriích umožňujícímu provozovat loterie ve všech třech výše uvedených typech provozoven, umožňuje provozovat hazardní hry pouze v tzv. herních prostorech, kterými jsou herna a kasino.
Dle § 65 odst. 2 zákona o hazardních hrách mohou být v herním prostoru provozovány hazardní hry vždy pouze jedním provozovatelem, kterému byla vydána povolení v souladu s tímto zákonem, tedy povolení základní dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách a povolení k umístění herního prostoru dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách. Vydáním základního povolení žadateli dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách MF rozhoduje o udělení oprávnění k provozování konkrétního druhu hazardní hry. K provozování hazardních her binga, technické hry a živé hry je nutné mít dále povolení k umístění herního prostoru vydávané dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách v přenesené působnosti obce, v jejímž územním obvodu se má herní prostor nacházet. Dle § 98 odst. 1 zákona o hazardních hrách obecní úřad vydá povolení k umístění herního prostoru při splnění stanovených podmínek, mj. dle písm. c) nebude-li umístění herního prostoru v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Žadatelem o udělení povolení k umístění herního prostoru může být dle § 97 odst. 3 zákona o hazardních hrách pouze provozovatel, kterému bylo uděleno MF základní povolení k provozování příslušné hazardní hry (tj. provozovatel hazardních her). Ustanovení § 86 až 89 (vydávání základního povolení MF k provozování hazardních her) a § 97 až 100 (povolování umístění herního prostoru obecním úřadem) nabyla dle § 141 zákona o hazardních hrách účinnosti dnem jeho vyhlášení, tj. dne
15. 6. 2016.
Na uspokojování potřeb spotřebitelů při poskytování služeb hazardních her v herním prostoru se tedy dle zákona o hazardních hrách může podílet pouze soutěžitel, kterému byla vydána obě výše uvedená povolení dle zákona o hazardních hrách (oprávněným z obou povolení může být jen totožný subjekt). Nově tak provozovatel herního prostoru již nemůže v dané provozovně umožnit provozování hazardních her více soutěžitelům podnikajícím se základním povolením
76
Zvláštní provozní režim vyžaduje dohled osoby odpovědné za dodržování zákazu hry osob mladších 18 let, kterým je
z důvodu zamezení jejich účasti na hře vstup zakázán a) do celého prostoru provozovny, nebo b) do místnosti
v provozovně výhradně určené k provozování výherních hracích přístrojů, nebo c) do oddělené části provozovny určené
k provozování výherních hracích přístrojů. Prakticky tak bylo možné umístit herní zařízení (VHP/IVT) i do provozoven
s jiným účelem využití, nežli je herna/kasino, a to do pohostinských provozoven, barů apod., při splnění těchto
podmínek.
18
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
k provozování hazardních her; obdobně již nelze provozovat hazardní hry v provozovnách s jiným
hlavním účelem užití (hostinská činnost), jako byly restaurace, bary a obdobná zařízení. Dle § 138
zákona o hazardních hrách povolení k provozování loterie vydané podle zákona o loteriích nelze
ode dne nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách rozšiřovat, doplňovat nebo prodlužovat
dobu jeho platnosti (účinnost tohoto ustanovení zákona o hazardních hrách je od 1. 1. 2017).
Podle právní úpravy v zákoně o hazardních hrách tak musí herní prostor i hazardní hry provozovat týž soutěžitel a samostatní provozovatelé provozoven již nemohou na trhu nabízet provozovny k provozování hazardních her jiným subjektům či poptávat od nich provozování hazardních her v jimi provozované provozovně (podobně již není možné, aby provozovatel hazardních her umožnil ve svém herním prostoru provozovat hazardní hry jinému soutěžiteli). Z uvedených důvodů tak již po účinnosti zákona o hazardních hrách nemohlo regulací loterií, resp. hazardních her, obecně závaznou vyhláškou obce dojít k dotčení trhu provozování provozoven. Úřad proto pro období navazující na nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách, tedy od 1. 1. 2017, vymezil pouze jeden relevantní trh, na kterém může dojít k narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obce, a to trh provozování hazardních her, jimiž se rozumí technická hra, živá hra, turnaj malého rozsahu a bingo, tj. hazardní hry definované v § 39 až 60 a v § 64 zákona o hazardních hrách, které lze provozovat pouze v herně nebo kasinu,77 jejichž provozování podléhá regulaci obce dle § 12 zákona o hazardních hrách (dále jen „trh provozování hazardních her“).78 Jde o týž relevantní trh, který byl dotčený za účinnosti zákona o loteriích (označený jako trh provozování loterií), jelikož se jedná o provozování týchž druhů her, došlo pouze k formální změně jeho označení v souladu s novou terminologií zákona o hazardních hrách. Zákon o hazardních hrách pak v § 136 uvádí, že loterie upravené v konkrétních ustanoveních zákona o loteriích se považují za hazardní hru podle zákona o hazardních hrách a jeho příslušného ustanovení.79
Na tom nic nemění skutečnost, že po účinnosti zákona o hazardních hrách docházelo ještě po omezenou dobu k situaci, kdy na území obce působili provozovatelé loterií disponující povolením dle zákona o loteriích, a tedy i provozovatelé provozoven, a zároveň provozovatelé hazardních her disponující povolením dle zákona o hazardních hrách (jež jsou současně jedinými provozovateli provozoven určených k tomuto účelu). Je to dáno tím, že nabytím účinnosti zákona o hazardních hrách nepozbyla platnosti dřívější povolení vydaná obcí či MF dle zákona o loteriích,
77
Resp. v herním prostoru definovaném v § 65 a násl. zákona o hazardních hrách a v případě turnajů malého rozsahu na
jiném místě v obci. V případě turnaje malého rozsahu se jedná ve své podstatě o subkategorii živé hry, která je
definována omezenou výší vkladu a počtem účastníků hazardní hry, a v návaznosti na to odlišnou skupinou osob, které
se mohou stát provozovateli tohoto druhu hazardní hry, tj. právnické osoby, jejichž předmětem hlavní činnosti není
podnikání /§ 6 odst. 3 písm. b) zákona o hazardních hrách/.
78
Ve vymezeném relevantním trhu nejsou zahrnuty loterie (§ 18 a násl. zákona o hazardních hrách), kursová sázka
a totalizátorová hra (§ 27 a násl. téhož zákona), internetová hra (§ 73 a násl. téhož zákona) ani tombola (§ 61
a násl. téhož zákona). Na rozdíl od hazardních her zahrnutých do relevantního trhu mají odlišný charakter (jedná se
o loterii nebo sázky na sportovní události či události veřejného zájmu), zároveň obec ani není oprávněna regulovat jejich
umístění (místo loterie nebo místo, kde vznikne sázková kancelář) a čas provozu dle § 12 nebo § 97 a násl. téhož zákona
a nepodléhají povinnosti být provozovány v herním prostoru (tj. herně nebo kasinu) dle ustanovení § 65 a násl. téhož
zákona. Výše zmíněné hazardní hry tak nelze považovat za součást relevantního trhu.
79
Ustanovení § 136 zákona o hazardních hrách upravuje, jaké typy loterií dle zákona o loteriích odpovídají konkrétním
typům hazardních her, tj. bingu, technické hře, živé hře dle zákona o hazardních hrách, přičemž pokud je provozovateli
loterií uděleno povolení k provozování některého typu loterie dle zákona o loteriích, pak se považuje za základní
povolení k provozování odpovídajícího typu hazardní hry.
19
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
neboť ustanovením § 136 ve spojení s § 138 odst. 2 zákona o hazardních hrách bylo umožněno,
aby provozování loterií dle dřívějších povolení mohlo doběhnout až do doby vypršení platnosti
stanovené v povolení (nejdéle však do 31. 12. 2022).80
Úřad tak dospěl k závěru, že relevantní trhy dotčené jednáním HMP lze z hlediska věcného definovat jako dva samostatné trhy, a to trh provozování loterií/hazardních her a trh provozování provozoven (ten pouze do 31. 12. 2016).
Relevantní trhy z hlediska geografického
Pro vymezení trhů z hlediska geografického je v posuzovaném případě rozhodné, jaké území může být regulací loterií provedenou HMP v obecně závazných vyhláškách dotčeno. HMP
Vyhláškami regulovalo provozování loterií/hazardních her a provozoven na celém území HMP.
Tato regulace byla přijata HMP centralizovaně pro celé území města. Vydání obecně závazné
vyhlášky regulující loterie je v působnosti města samotného a jeho orgán (zastupitelstvo) přijímá
rozhodnutí, jakou regulaci a v které části území města nastaví. Z výše uvedených důvodů vymezil
Úřad po stránce geografické trh provozování loterií/hazardních her a trh provozování provozoven
územím hlavního města Prahy (společně dále též „vymezené relevantní trhy“).81
Právní posouzení
1 Použité znění právních norem
Určení procesní normy
Z hlediska procesního obecně platí zásada tzv. nepravé retroaktivity procesních norem, kdy se nové procesní právo a jeho změny aplikují od data nabytí jeho účinnosti i v řízeních zahájených před tímto datem, přičemž právní účinky dříve učiněných úkonů zůstávají zachovány, pokud přechodné ustanovení pozdější právní úpravy nestanoví něco jiného.82
Nyní vedené správní řízení bylo zahájeno dne 20. 12. 2018, tj. za účinnosti zákona ve znění zákona č. 262/2017 Sb.83 Zákon byl později dvakrát novelizován, a to zákony č. 261/2021 Sb. a č. 417/2021 Sb., které nabyly účinnosti 1. 2. 2022. Vzhledem k tomu, že zákon č. 417/2021 Sb. vylučuje své užití na řízení zahájená před jeho účinností, postupuje Úřad v daném řízení z hlediska procesního dle zákona ve znění zákona č. 261/2021 Sb. (dále též „ZOHS 261/2021“).
Dle § 25a ZOHS 261/2021, není-li zákonem stanoveno jinak, se postupuje v řízení u Úřadu podle správního řádu, s výjimkou ustanovení výslovně tam uvedených. Toto správní řízení bylo zahájeno podle správního řádu ve znění zákona č. 176/2018 Sb., účinného od 1. 11. 2018. Správní řád byl později dvakrát novelizován, a to zákonem č. 12/2020 Sb. a zákonem č. 403/2020 Sb., který nabyl účinnosti 1. 1. 2021; jelikož tato poslední novela neobsahuje přechodné ustanovení,
80
Ustanovení § 136 zákona o hazardních hrách, zejména odst. 9, stanoví, že dříve vydaná povolení k provozování loterií,
vyjmenovaná v § 136 odst. 1 až 8 téhož zákona, zanikají nejpozději 6 let od nabytí účinnosti tohoto zákona. Dle § 138
odst. 2 zákona o hazardních hrách se obecně závazné vyhlášky vydané podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích přede dnem
nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách považují za obecně závazné vyhlášky dle zákona o hazardních hrách.
81
S tímto přístupem Úřadu souhlasí i Krajský soud v Brně (dále též „KS“), který v bodě 44 rozsudku ze dne 21. 5. 2020,
č. j. 30 Af 5/2018-261 (dále též „Rozsudek Bílina“), uvedl, že geograficky relevantní trh je především determinován právě
působností a dopadem té které obecně závazné vyhlášky, jenž může zcela autonomně formovat soutěžní prostředí zcela
nezávislé na obci jiné.
Viz http://www.uohs.cz/download/sbirky_rozhodnuti/rozsudky_HS/30Af5_2018_261.pdf.
82
Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) sp. zn. 1 Azs 55/2006 ze dne 25. 7. 2007.
83
Zákon č. 262/2017 Sb. nabyl účinnosti 1. 9. 2017.
20
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
které by stanovilo odlišně účinnost pro již zahájená řízení, je správní řád aplikován v jeho
aktuálním znění.
V tomto správním řízení Úřad rovněž postupuje podle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), ve znění zákona č. 261/2021 Sb.,84 který představuje lex generalis k zákonu, s výjimkou ustanovení výslovně uvedených v § 22b odst. 8
ZOHS 261/2021.
Určení hmotněprávní normy
Z hlediska hmotněprávního se posuzuje odpovědnost za přestupek podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. Za dobu spáchání přestupku se považuje okamžik jeho dokonání.85
Posuzované jednání HMP má charakter trvajícího přestupku, a to od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018
(viz dále) – dále též „posuzované období“.
Za dobu trvání nyní posuzovaného přestupku byl zákon v části týkající se jednání orgánů veřejné správy novelizován, a to zákonem č. 293/2016 Sb. (dále též „novela 293“), který přinesl v jeho § 19a podrobnější vymezení samotného skutku (odst. 1), ale i částečné vyloučení dozorové pravomoci Úřadu nad činností orgánů veřejné správy (odst. 2), nicméně podstata postihu protisoutěžního jednání orgánů veřejné správy zůstala stejná.
Ke dni ukončení trvání přestupku HMP byl účinný zákon ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále též „ZOHS“). Následně přijaté novely nepřinesly změny, které by byly z hlediska posouzení správně právní odpovědnosti a sankce pro HMP příznivější.86 Úřad proto posuzuje nyní řešené protisoutěžní jednání dle ZOHS a rovněž dle přestupkového zákona ve znění zákona č. 173/2018
Sb.87
84
Přestupkový zákon byl po zahájení správního řízení novelizován zákonem č. 285/2018 Sb. a dvakrát zčásti derogován
nálezy Ústavního soudu (č. 54/2020 Sb. a č. 325/2020 Sb.), kterými došlo ke zrušení § 112 odst. 2; v tomto správním
řízení však nebyla žádná z procesněprávních úprav § 112 odst. 2 přestupkového zákona aplikována, nebyla ani řešena
žádná z procesněprávních otázek, které toto ustanovení upravovalo. Dále byl přestupkový zákon novelizován zákony
č. 277/2019 Sb. (doposud nenabyl účinnosti), č. 261/2021 Sb., který ruší § 109 přestupkového zákona o využívání údajů
z informačních systémů veřejné správy, a č. 417/2021 Sb. Zákon č. 417/2021 Sb. obsahuje přechodné ustanovení, které
stanovuje, že se již zahájená řízení dokončí podle předcházejícího znění přestupkového zákona.
85
Srov. § 2 přestupkového zákona a např. rozsudek NSS sp. zn. 8 Afs 17/2007 ze dne 23. 10. 2008.
86
Po spáchání přestupku byl zákon novelizován zákonem č. 261/2021 Sb. (zrušení § 21i zákona o využívání údajů
z informačních systémů veřejné správy), který obsahuje procesněprávní úpravu, a zákonem č. 417/2021 Sb., který mění
odst. 8 a doplňuje odst. 9 do § 22b zákona, podle kterého pokračuje-li obviněný v jednání, pro které je s ním zahájeno
řízení o pokračujícím, trvajícím nebo hromadném přestupku spočívajícím v narušení hospodářské soutěže, i po zahájení
tohoto řízení, považuje se toto jednání až do sdělení výhrad za jeden skutek.
87
Jak již bylo uvedeno výše, po zahájení správního řízení, a tedy dokonání nyní řešeného přestupku, došlo ke změně
přestupkového zákona zákonem č. 285/2018 Sb., který přinesl změnu týkající se § 91 přestupkového zákona upravujícího
ukládání pokuty příkazem na místě. Pro daný případ není tato změna relevantní. Další změny provedené nálezy
Ústavního soudu (viz výše) nebyly pro HMP příznivější, nadto ZOHS obsahuje v § 23 speciální úpravu týkající se zániku
odpovědnosti za přestupek. Dále byl přestupkový zákon novelizován zákony č. 277/2019 Sb., který však dosud nenabyl
účinnosti, č. 261/2021 Sb. a č. 417/2021 Sb. Zákon č. 261/2021 Sb. ruší § 109 přestupkového zákona a je procesněprávní
povahy, zákon č. 417/2021 Sb. přinesl v hmotněprávní úpravě dílčí změny týkající se stavení a přerušení promlčecí doby
(§ 32), posuzování povahy a závažnosti přestupku u fyzických osob (§ 38) a omezujících opatření (§ 52), které rovněž
nejsou pro daný případ relevantní. Po vyhodnocení příznivosti by tak žádná z novějších úprav, resp. znění přestupkového
zákona, nebyla pro HMP příznivější.
21
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
2 Zákonná a judikatorní východiska a jiná stanoviska
ZOHS v § 1 upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen „narušení“), a to mj. orgány státní správy při výkonu státní správy, orgány územní samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy a orgány zájmové samosprávy při přeneseném výkonu státní správy (dále jen „orgány veřejné správy“).88
Dle § 19a odst. 1 ZOHS orgány veřejné správy nesmí při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že a) zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů, b) vyloučí určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů z hospodářské soutěže, nebo c) vyloučí soutěž na relevantním trhu. Dle § 19a odst. 2 ZOHS Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy podle § 19a odst. 1 ZOHS, která je a) prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo b) poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.
Již před účinností novely 293 bral Úřad v úvahu zejména, zda (i) orgán veřejné správy vystupuje jako nositel veřejné moci, a (ii) může být úkon orgánu veřejné správy napadnut řádným opravným prostředkem. Za předpokladu, že proti správnímu aktu existovaly řádné opravné prostředky,
Úřad vycházel z premisy, že prostor pro jeho zásah je dán zcela výjimečně, jelikož by nebylo
účelné, aby vstupoval do instančního přezkumu správních aktů. V případě obecně závazných
vyhlášek adresáti předmětného jednání neměli možnost podat opravný prostředek, přičemž
v oblasti normotvorné činnosti územní samosprávy se uplatňuje pouze dozorová pravomoc
Ministerstva vnitra dle § 106 a § 108 zákona o hlavním městě Praze.89
Pravomoc Úřadu vykonávat dozor nad tím, zda orgány veřejné správy nenarušují hospodářskou soutěž, byla stanovena s účinností od 1. 12. 2012, a to v § 20 odst. 1 písm. b) zákona.90
Do současné doby vydal Úřad v nyní řešené oblasti, tj. v protisoutěžních loterijních vyhláškách,
již několik pravomocných rozhodnutí.91 V nich již podrobně a opakovaně popsal postup při
posuzování jednání orgánů veřejné správy dle § 19a odst. 1 zákona, na což plně odkazuje a na
tomto místě pouze shrnuje následující.
Úřad od počátku nabytí své dozorové pravomoci postupoval dle výkladového náhledu k problematice narušení nebo ohrožení hospodářské soutěže orgány veřejné správy, jenž shrnul ve svém informačním listu č. 4/2014 (dále též „Informační list“).92 Následně, jelikož se opakovaně zabýval stížnostmi provozovatelů loterií na narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obcí, vydal k této problematice Stanovisko, v němž blíže specifikoval principy regulace
88
Viz § 1 odst. 1 písm. d) ZOHS.
Úřad je pak povinen dle § 19a odst. 4 ZOHS v případě narušení hospodářské soutěže orgánem územní samosprávy při
výkonu samosprávy zaslat Ministerstvu vnitra pravomocné rozhodnutí o narušení hospodářské soutěže a na jeho žádost
mu postoupit i správní spis.
90
Srov. zákon č. 360/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně
některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/2009 Sb., trestní
zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
91
Srov. např. rozhodnutí Úřadu č. j.: ÚOHS-S0595/2016/VS-37308/2017/830/ESk ze dne 20. 12. 2017 ve věci
statutárního města Karlovy Vary, potvrzené rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R0003/2018/HS-31751/310/MHf
ze dne 1. 11. 2018 a v něm uvedené odkazy na další obdobné případy (Bílina, Děčín); viz
https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-15723.html.
92
Viz https://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/informacni-listy/2014.html; l. č. 3589–3596 spisu.
89
22
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
loterií, které jsou obecně považovány za souladné s pravidly hospodářské soutěže a které by měly
významně přispět k transparentnosti regulatorní činnosti obcí a eliminovat prostor pro možnou
diskriminaci některých provozovatelů loterií.93
Ze soutěžního hlediska není považováno za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií na svém území. Takovým opatřením sice pochopitelně dojde k naprostému vyloučení soutěže v dané oblasti, je však plně v mezích zákona a žádné soutěžitele neznevýhodňuje oproti soutěžitelům jiným. K tomuto Ministerstvo vnitra, jakožto orgán kompetentní k dozoru nad samostatnou působností obcí, v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých sázkových her, loterií a jiných podobných her na území obce (dále též „Právní výklad zákona o loteriích“)94 uvádí, že i přes to, že ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích nevylučuje možnost obce zakázat provozování některých sázkových her na celém území obce (bylo-li by to např. odůvodněno škodlivostí účasti na takových loteriích a masovým rozšířením takového jevu v obci), je nezbytné, aby obec vždy zvažovala, zda jí zvolená regulace naplňuje princip proporcionality, neboli zda je míra omezení přiměřená konkrétním místním podmínkám. Jinými slovy řečeno, možnost obcí uložit absolutní zákaz provozování loterií uvedených v § 50 odst. 4 zákona o loteriích neznamená rezignaci na princip proporcionality. I za stávajícího znění zákonného zmocnění jsou obce nadále povinny zvažovat, zda rozsah jimi zvoleného omezení je přiměřený. Tento názor Ministerstvo vnitra zastává i po nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly
Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých hazardních
her na území obce (dále jen „Právní výklad zákona o hazardních hrách“).95
K narušení soutěže by mohlo dojít, pokud se obec rozhodne provoz loterií na svém území toliko omezit, např. tím, že stanoví konkrétní adresy nebo provozovny, na kterých může k provozování loterií docházet. V takovém případě totiž hrozí, že ti soutěžitelé, kteří budou moci na daném trhu i nadále působit, budou zvýhodněni oproti těm, kteří budou nuceni své podnikání ukončit. Pokud by se obec současně rozhodla neumožnit zřízení dalších provozoven loterií na svém území (aniž by pro to měla dostatečně odůvodněnou potřebu takové právní úpravy), mohlo by dojít k zafixování situace na trhu a ke značnému zvýhodnění těch soutěžitelů, kteří tam již působí.
Pokud se obec rozhodne umožnit provoz loterií jen na některých místech v obci, je nezbytné stanovit dostatečně určitá a nediskriminační96 pravidla, na základě kterých bude taková podoba regulace uplatňována. Tato pravidla přitom musí být předem známá a přezkoumatelná.
Ministerstvo vnitra k tomu dále v Právním výkladu zákona o hazardních hrách uvádí, že obecně
závazné vyhlášky musí být založeny na objektivních, konzistentních, nediskriminačních
a předem známých kritériích, což nejen odpovídá […] ústavním principům státní správy a dobré
správy, ale i ustálené judikatuře Soudního dvora Evropské unie […]. Požadavky na podobu
regulace shrnul již dříve Ústavní soud v nálezu ÚS 56/10, ve kterém konstatoval, že Ve vztahu
k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace
93
Viz http://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/tiskove-zpravy/hospodarska-soutez/1859-obce-nesmeji-priregulaci-loterii-narusovat-hospodarskou-soutez.html; l. č. 3574–3575 spisu.
94
Viz http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/mm-15-16-4-pravni-vyklad.aspx.; l. č. 3597–3601 spisu.
95
Viz http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/mm-16-4-pravni-vyklad.aspx.; l. č. 3602–3611 spisu.
96
Za diskriminační nelze považovat např. přístup, kdy obec neumožní provozování loterií v místech, kde docházelo
k porušování právních předpisů, jak potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011.
23
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je
nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat
o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž
regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo
povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost […] takové
racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.
Problematikou regulace loterií v městech, která se člení na MČ či obvody, se mj. zabýval NSS v rozsudku ze dne 13. 6. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 76 (dále též „rozsudek NSS 5/2017“), kde uvedl, že zdůvodnění přijaté úpravy naplněním požadavků MČ nepovažuje za dostatečné, neboť nespecifikuje použitá kritéria. Podrobněji pak konstatoval, že: Převzetí návrhů městských částí bez dalšího úpravu v obecně závazných vyhláškách neospravedlňuje. Odkaz na požadavky městských částí je sice racionální z hlediska politického procesu tvorby regulace, není však nutně racionální z hlediska práva. Jelikož se politika a právo nekryjí, nelze ani politické důvody přijetí určité úpravy ztotožňovat s důvody ospravedlňujícími nerovné zacházení s adresáty práva.
Převzetí návrhů městských částí nezaručuje, samo o sobě, legitimnost rozdílného zacházení
s adresáty právního předpisu. Nevylučuje svévoli na straně městské části, která by se následně
převzetím jejího návrhu do obecně závazné vyhlášky přenesla.
Z výše citovaného rozsudku NSS dále plyne, že: Rozhodující úroveň pro posuzování diskriminační povahy obecní úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie na svém území regulovat. Právě obec proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví určitý režim odlišný od území jiného. V tomto ohledu může pochopitelně vycházet ze skutečností o místních specifikách od městských částí. V posledku ovšem musí ve vyhlášce zvolit jednotný metr pro posuzování situace na celém obecním území. Rozdíly v jednotlivých částech obce musí ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností jednotlivých městských částí. Městské části nejsou tím, kdo by měl pravomoc o regulaci hazardu rozhodovat; tímto subjektem je na základě zákona obec [srov. § 50 odst. 4 zákona o loteriích; § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Odůvodnění Prahy a Ostravy pouhým odkazem na požadavky městských částí je proto nedostatečné.
Uvedenou problematikou se NSS zabýval i v rozsudku ze dne 30. 9. 2020, č. j. 1 As 457/2019 – 31 (dále též „rozsudek NSS 457/2019“), kde uvedl: Je proto třeba na úrovni celé obce stanovit kritéria, jejichž použití bude v každém konkrétním případě provozovny objektivně ověřitelné. Při úpravě v obecně závazné vyhlášce je možné vycházet ze specifik jednotlivých městských částí, je ovšem třeba, aby úprava dopadala v rámci obce jednotně na všechna území, která daná specifika vykazují.
Jakkoliv tedy mají obce nezpochybnitelné právo provozování loterií na svém území regulovat, je nezbytné, aby obecně závazné vyhlášky regulující loterie byly založeny na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích a aby obcemi zvolená podoba regulace naplňovala princip proporcionality. Postup obce musí v každém případě vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení soutěže (zde omezení možnosti provozovat na území obce loterie) je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který je obec oprávněna sledovat, a že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. V případě, že je město členěno na MČ, musí rozdíly regulace v obecně závazné vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů reflektujících místní specifika.
24
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
3 Posouzení jednání HMP
3.1 Odpovědnost HMP a přičitatelnost protisoutěžního jednání
Obec, tedy i HMP, je veřejnoprávní korporací, tzn. veřejnoprávním subjektem, právnickou osobou veřejného práva, která je zřízena zákonem a které je svěřeno zajišťování určitých veřejných úkolů (výkon veřejné správy). Dle § 20 odst. 1 přestupkového zákona je pachatelem právnická osoba, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, a která porušila právní povinnost uloženou právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu; za porušení právní povinnosti uložené právnické osobě se považuje též porušení právní povinnosti uložené organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby. Dle § 20 odst. 2 písm. b) přestupkového zákona se za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje jiný orgán právnické osoby nebo jeho člen. Dle § 1 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze je HMP samostatně spravováno mj. Zastupitelstvem, které je zároveň oprávněno přijímat ve své působnosti obecně závazné vyhlášky.
Lze tedy konstatovat, že v posuzovaném případě byly naplněny podmínky odpovědnosti HMP, neboť k naplnění znaků přestupku došlo jednáním oprávněného orgánu (Zastupitelstva), jehož jednání je přičitatelné HMP jako orgánu veřejné správy, který porušil právní povinnost uloženou orgánu veřejné správy, a to při jeho činnosti.
3.2 Jednání vrchnostenské povahy
Aplikace § 19a odst. 1 ZOHS předpokládá vrchnostenská jednání orgánů veřejné správy. Těmi mohou být správní akty normativní, jakož i tzv. faktické pokyny a bezprostřední zásahy. HMP vystupuje při vydávání obecně závazných vyhlášek jako nositel veřejné moci, tj. je vůči adresátům v nadřazeném postavení. Schválení a vydání Vyhlášek, ke kterému je v oblasti regulace loterií zmocněno, a jejich následné vyhlášení na úřední desce Magistrátu města je vydáním abstraktního správního aktu, jakožto jedné z forem vrchnostenské činnosti orgánu veřejné správy. HMP je orgánem veřejné správy dle § 1 odst. 1 písm. d) ZOHS a jeho nyní posuzované jednání naplňuje zákonný předpoklad výkonu veřejné moci ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS.
3.3 Nenaplnění podmínek dle § 19a odst. 2 ZOHS
Z dozorové pravomoci Úřadu jsou vyloučeny činnosti orgánů veřejné správy, které jsou prováděny ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.
Úřad konstatuje, že přijetí obecně závazné vyhlášky HMP není úkonem dle § 19a odst. 2 písm. a) ani písm. b) ZOHS, a proto na posuzované jednání HMP plně doléhá § 19a odst. 1 ZOHS.
3.4 Legitimní cíl
Úřad konstatuje, že není pochyb o tom, že regulace provozování loterií v obcích je cílem legitimním, což koresponduje i se závěry Ústavního soudu, který v nálezu ÚS 56/10 uvedl, že je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. […]
Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále
25
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen
předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími
společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití
v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl
legitimní.
Úřad považuje cíl regulace provozu loterií HMP provedené Vyhláškami, který nalézá plně oporu v závěrech Ústavního soudu, za legitimní.
3.5 Narušení hospodářské soutěže
V případě, že obec reguluje obecně závaznou vyhláškou provozování loterií na vybraných místech v obci (individualizovaná regulace), je třeba posoudit, zda je takováto regulace přiměřená konkrétním místním podmínkám. Omezení hospodářské soutěže závisí na formě regulace, která může spočívat např. ve zvýhodnění některých provozovatelů provozoven a/nebo loterií, oproti provozovatelům jiným nebo ve vyloučení některých těchto provozovatelů z hospodářské soutěže. Stěžejní je proto posouzení, zda obec při uplatňování regulace zasáhla do hospodářské soutěže způsobem, jenž by nebyl proporcionální ve vztahu ke stanovenému cíli regulace, tedy zda narušila soutěž bez ospravedlnitelných důvodů. Dle důvodové zprávy k novele 293 se totiž výrazem ospravedlnitelný myslí oprávněný či omluvitelný, tj. sice negativní jev, avšak přinášející jiné výhody, které negativní vliv mohou převážit; lze se vyvinit. Ospravedlnitelné jednání tedy sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle. Ospravedlnitelné důvody lze tedy spatřovat v takovém zásahu do hospodářské soutěže, který nebude vykazovat prvky libovůle orgánu veřejné správy. Existenci legitimního cíle a ospravedlnitelné důvody nelze zaměňovat.
Úřad se proto zabýval otázkou, zda HMP při regulaci loterií Vyhláškami stanovilo objektivní a nediskriminační kritéria, na jejichž základě vybralo místa, v nichž lze provozování loterií umožnit (ať již prostřednictvím výběru konkrétních adresních míst či výběrem konkrétních MČ), a zda tato kritéria byla soutěžitelům, jež chtějí působit na vymezených relevantních trzích, předem známá.
3.5.1 Posouzení obecně závazných vyhlášek
Ačkoliv byl výběr adresních míst povolených Vyhláškou 18/2011 proveden ještě před datem, kdy byla rozšířena působnost Úřadu posuzovat obecně závazné vyhlášky, jejich výčet se nezměnil, a to až do účinnosti Vyhlášky 10/2013 (tj. do 5. 10. 2013). Úřad se proto zabývá způsobem regulace loterií v této vyhlášce, kterou HMP uplatňovalo v nezměněné podobě nadále od tohoto data, tedy pouze od 1. 12. 2012.
Vyhláška 18/2011
Regulace loterií ve Vyhlášce 18/2011 spočívala v tom, že loterie bylo možné provozovat pouze na adresních místech a v čase uvedených v příloze Vyhlášky 18/2011, přičemž tento výčet vycházel z Vyhlášky 19/2007 a dále zahrnoval místa, na kterých byly v době přijetí Vyhlášky 18/2011 provozovány hry v kasinech dle § 2 písm. i) zákona o loteriích.97 S účinností Vyhlášky 18/2011 tak
97
V důsledku novely zákona o loteriích provedené zákonem č. 300/2011 Sb. mohla obec regulovat loterie dle ustanovení
§ 2 písm. i), j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích, pro něž vydávalo povolení MF. Od vydání nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (viz dále) dopadala Vyhláška 18/2011 i na držitele povolení k provozování uvedených
loterií získaných před 1. 1. 2012, neboť tento nález zrušil přechodné ustanovení, které stanovilo odloženou účinnost
26
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
bylo možné provozovat loterie pouze na místech uvedených v její příloze a nikoliv na místech
jiných (s výjimkou dobíhajících povolení, viz dále).98
HMP tak od přijetí Vyhlášky 18/2011 zafixovalo stav provozování loterií na svém území.
V důsledku této fixace nemohli provozovatelé působící (či mající zájem působit) na adresních
místech neuvedených v příloze Vyhlášky 18/2011 získat navazující či nová povolení k provozování
loterií na těchto adresních místech. Stávajícím provozovatelům VHP na místech neuvedených
v příloze Vyhlášky 18/2011 bylo umožněno s ohledem na přechodné ustanovení99 provozovat
tento druh loterií až do uplynutí doby platnosti stávajících povolení. Vzhledem k tomu, že se
přechodné ustanovení nevztahovalo na povolení k provozování IVT a jiných loterií povolených
MF, provozovatelé tohoto druhu loterií působící na adresních místech neuvedených v příloze
Vyhlášky 18/2011 je mohli provozovat až do doby zrušení jejich povolení v důsledku nálezu
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (dále též „nález ÚS 6/13“).100
Výběr adresních míst byl dle HMP proveden na základě předem známých Principů 2008, které
MČ uplatňovaly s přihlédnutím k místním podmínkám a specifikům dané lokality. Konečné
posouzení jejich objektivního aplikování však náleželo HMP, a to v rámci vyhodnocení návrhů MČ
vzešlých z připomínkového řízení.
K Principům 2008 Úřad uvádí, že ačkoliv HMP upozornilo MČ na povinnost je respektovat, na druhou stranu zdůraznilo, že měly pouze doporučující charakter (srov. odst. 31), což také plynulo z jejich textu.101 Doporučující charakter Principů 2008 vedl k tomu, že si MČ mohly vykládat jejich závaznost rozdílně. Mohlo tedy docházet k situaci (a také docházelo – viz dále), kdy některá z MČ kritérium jako závazné uplatnila a požadovala na jeho základě v rámci připomínkového řízení vyřazení některých adresních míst z návrhu této vyhlášky,102 zatímco jiná MČ mohla adresní místo, které se nacházelo ve srovnatelné situaci, doporučit k ponechání v této vyhlášce či k němu neuplatňovat žádné připomínky.
V případě bodu 1 teritoriálního principu tak ve výsledku zůstala i nadále v seznamu povolených adresních míst místa, která se ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP nacházela. Uvedené potvrzují i informace od Katastrálního úřadu pro HMP, ze kterých plyne, že HMP ke dni přijetí Vyhlášky
18/2011 (tzn. 15. 12. 2011) bylo vlastníkem či spoluvlastníkem nemovitostí na 29 adresách, které
tohoto zákona ve vztahu k držitelům těchto povolení. MF tedy od tohoto data mohlo rušit uvedená povolení, pokud byla
udělena pro adresní místa neuvedená na seznamu povolených adresních míst ve Vyhlášce 18/2011.
98
Níže popsané skutečnosti v této části rozhodnutí (ohledně dopadů Vyhlášek na provozovatele loterií) se vztahují i na
provozovatele provozoven na dotčených adresních místech, jelikož důsledek nemožnosti provozovat loterie dopadá i na
ně; jsou tedy rovněž dotčeni, přestože tak není v každém jednotlivém případu zvlášť uváděno.
99
Vyhláška 18/2011 v § 2 stanovila, že Výherní hrací přístroje, jejichž provozování bylo povoleno před nabytím účinnosti
této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat po dobu platnosti vydaného povolení i na místě a v čase neuvedených
v příloze k této vyhlášce, a to za podmínek stanovených ve vydaném povolení. Toto přechodné ustanovení neplatilo pro
ostatní druhy loterií.
100
V nálezu Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., jímž zákonodárce
odložil v rozporu s ústavně garantovaným právem obcí na samosprávu pravomoc obcí regulovat umisťování IVT na svém
území, a to až do konce roku 2014; https://www.usoud.cz/aktualne/ustavni-soud-dnes-vyhlasil-nalez-jimz-potvrdilpravomoc-obci-regulovat-provozovani-hazardu-na-svem-uzemi. Viz l. č. 3584 spisu.
101
Z důvodové zprávy k Vyhlášce 18/2011 plyne, že doporučení se vztahovalo na VHP, avšak bylo dále uvedeno, že
provozování jiných loterií v těchto nemovitostech není rovněž žádoucí.
102
Např. MČ Praha 17 a MČ Praha-Kunratice navrhovaly v rámci připomínek nezařazení adres z důvodu vlastnictví HMP.
27
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
byly součástí přílohy Vyhlášky 18/2011.103 Důsledné a jednotné uplatnění tohoto kritéria však
nebylo zajištěno ani na území jednotlivých MČ.104
Nad rámec Principů 2008 HMP také doporučilo, aby loterie nebyly provozovány nejen v nemovitostech ve vlastnictví HMP, ale i v budovách Dopravního podniku. Z připomínek MČ či z důvodové zprávy k Vyhlášce 18/2011 plyne, že některá adresní místa skutečně nebyla z tohoto důvodu do této vyhlášky zařazena, a tedy na nich ani nebylo možné v posuzovaném období loterie provozovat. HMP vyřadilo místa, která se nacházela v prostorách metra ve 2 MČ (v Praze
9 místa 3 a v Praze 13 místo 1), a nevyhovělo návrhu 2 MČ (Praha 4 a Praha 9) zařadit 3 místa
nacházející se v prostorách metra z důvodu vysoké kumulace osob, včetně mladistvých, a rizika
narušení veřejného pořádku, nicméně tak neučinilo důsledně ve všech případech.105 HMP tedy
tímto postupem v některých případech znemožnilo provozování loterií na adresních místech
nacházejících se v tomto typu prostor, zatímco na jiných místech tohoto typu je bylo umožněno
nadále provozovat.
V některých případech nebyla do přílohy Vyhlášky 18/2011 zařazena adresní místa, na kterých byly provozovány pouze IVT. Jednalo se například o 14 adresních míst ve 3 MČ, u nichž pro zde umístěné provozovny nebylo požádáno o povolení k provozování VHP (disponovaly pouze povolením k provozování IVT).106 HMP tak v posuzovaném období diskriminovalo provozovatele působící na těchto místech, neboť obec byla oprávněna regulovat tento druh loterií od 1. 1. 2012, a tedy v důsledku nezařazení těchto adresních míst nemohli provozovatelé zde působící získat po datu přijetí Vyhlášky 18/2011 nová povolení k provozování loterií; stávající povolení k provozování IVT začalo MF po přijetí nálezu ÚS 6/13 postupně rušit. HMP přitom nestanovilo žádné kritérium, ze kterého by plynula nemožnost provozovat IVT na území HMP.107
103
Ve vlastnictví HMP byla i ke dni 1. 12. 2012. Například bylo zařazeno 11 adres v MČ Praha 14, na kterých se nacházely
budovy ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP, je tedy zřejmé, že tato MČ Principy 2008 závazně neuplatnila.
Viz l. č. 3527–3559 spisu. Na stranu druhou, např. adresní místo Křižíkova 255/7 na území MČ Praha 8 nebylo do přílohy
Vyhlášky 18/2011 zařazeno, neboť provozovna loterií byla umístěna v nemovitosti, která byla majetkem obce. Tento
důvod pro nezařazení adresního místa do Vyhlášky 18/2011 uvedlo i HMP; viz l. č. 3316d spisu.
104
Ke stejnému závěru dospěl i NSS v rozsudku ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 78/2018 – 62. Jednalo se např. o adresní
místo Těšínská 600/4 v MČ Praha 8 (viz informace od Katastrálního úřadu pro HMP), které bylo do Vyhlášky 18/2011
zařazeno, ačkoliv se rovněž (stejně jako adresní místo Křižíkova 255/7) nachází v MČ Praha 8. Obdobná situace nastala
i na území MČ Praha 10, neboť bylo vyškrtnuto 11 adres z důvodu vlastnictví zde umístěných budov HMP, ačkoli na
dalších 3 místech MČ Praha 10 (Mrštíkova 2450/1, U Vesny 1270/7 a Vršovická 840/42 – viz informace od Katastrálního
úřadu pro HMP) bylo nadále možné provozovat loterie v budovách ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP. Viz l. č. 1578–
1580 spisu. Samo HMP poukázalo na rozdílný přístup v MČ Praha 7, neboť ve vyhlášce ponechalo adresní místo Milady
Horákové 384/83, které bylo v jeho spoluvlastnictví (viz l. č. 3499 spisu), oproti jiným místům, která však ze shodných
důvodů byla v téže MČ vyřazena (viz l. č. 3502 spisu).
105
Příkladem je ponechání adresního místa Českomoravská 3278/3 v MČ Praha 9 nacházejícího se v objektu Dopravního
podniku; viz l. č. 149 spisu. Rovněž Stenozápis ze zasedání Zastupitelstva ze dne 15. 12. 2011 obsahuje zmínku, že
v návrhu Vyhlášky 18/2011 jsou uvedena 3 místa v prostorách metra, tedy existovalo povědomí o tom, že ve Vyhlášce
18/2011 budou uvedena i adresní místa v rozporu s kritérii, která byla vůči jiným adresním místům uplatněna;
viz l. č. 1525 spisu.
106
Pouze tím bylo HMP zdůvodněno nezařazení těchto adres, konkrétně Holečkova 1146/40, Nádražní 893/46 a Plzeňská
2575/208 v MČ Praha 5, Argentinská-Benzina, Dělnická 464/49, Heřmanova 596/59, Komunardů 1047/17, Korunovační
979/21, Milady Horákové 687/10, Ortenovo náměstí 1524/36, Ostrov Štvanice 1125 a Partyzánská 380 v MČ Praha 7
a Seydlerova 2149/7 a Nušlova 2515/4 v MČ Praha 13. Viz l. č. 3498–3505 spisu.
107
Z připomínek MČ Praha-Zličín navíc plyne, že požadovala zařazení adresních míst, na kterých fungovaly herny s IVT,
a HMP tato adresní místa do přílohy Vyhlášky 18/2011 zařadilo. Viz l. č. 1612–1613 spisu.
28
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
S ohledem na doporučující charakter Principů 2008 nemohl případný zájemce o provozování loterií sám s jistotou vyhodnotit, zda bude adresní místo, na kterém má zájem loterie provozovat, do obecně závazné vyhlášky zařazeno či nikoliv.
Z důvodu nedůsledné a nejednotné aplikace Principů 2008 ze strany některých MČ tak došlo ke zvýhodnění provozovatelů na adresních místech na území těchto MČ, a to na úkor provozovatelů, jejichž adresní místa se nacházela na území MČ, které Principy 2008 závazně uplatnily.
HMP současně nemělo zaveden předem žádný postup (či mechanismus) pro nakládání s případnými novými žádostmi soutěžitelů, kteří by zamýšleli vstoupit na místa neuvedená ve
Vyhlášce 18/2011 (krom toho, že se mohli obrátit se svou žádostí buď na MČ, nebo HMP, přičemž
žádost by byla posuzována dle zákona o loteriích a Principů 2008).108 HMP rovněž nestanovilo,
v jakých konkrétních lhůtách by žádosti o provozování loterií na území města posuzovalo. Zda
a jak konkrétně bude takové posouzení učiněno přitom jasně neplynulo ani z Principů 2008.
Současně je zřejmé, že k podání takové žádosti došlo.109
Úřad tedy shrnuje, že zafixování míst (povolení provozování loterií na konkrétních adresních místech) ve Vyhlášce 18/2011, na nichž se nacházejí provozovny k určitému datu, za situace, kdy
HMP nestanovilo (kumulativně) objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr
těchto míst a nenastavilo ani žádný postup pro nakládání s žádostmi případných nových zájemců
o provozování loterií na území HMP, působí diskriminačně, neboť značně zvýhodňuje soutěžitele,
kteří na vymezených relevantních trzích v dané době již působili. Současně vstup nového zájemce
na místo neuvedené ve Vyhlášce 18/2011 mohl být umožněn pouze na základě změny této
vyhlášky. Ke změně v seznamu adresních míst, na kterých je provozování loterií povoleno, však
došlo až přijetím Vyhlášky 10/2013. Po dobu účinnosti Vyhlášky 18/2011 (v posuzovaném období
od 1. 12. 2012) tedy nebyl umožněn vstup na vymezené relevantní trhy dalším (i potenciálním)
zájemcům o provozování loterií na území HMP. Uvedeným jednáním tak HMP narušilo
hospodářskou soutěž na trhu provozování loterií a trhu provozování provozoven.
Vyhláška 10/2013
Stanovení adresních míst v příloze Vyhlášky 10/2013, pokud nebyla zvolena nulová tolerance, mělo být provedeno na základě předem známých Pravidel 2013, která stanovila, že je na MČ, zda na svém území umožní provoz loterií pouze v kasinech nebo v kasinech i hernách /bod 2 písm. a)
Pravidel 2013/. Pokud se MČ rozhodla umožnit provozování loterií pouze v kasinech, došlo
v rámci připomínkového procesu k tomu, že do přílohy k Vyhlášce 10/2013 byla zařazena pouze
ta adresní místa, na kterých bylo v době přijímání této vyhlášky povoleno provozování sázkových
her v kasinu. Tuto variantu regulace zvolily 3 MČ.110
Vyhláška 10/2013 však nikde nestanovila možnost provozování loterií v uvedených MČ pouze v kasinech, tento parametr byl použit jen pro zařazení adresních míst do její přílohy, ale již nebyl
108
HMP uvedlo, že v rámci připomínkového řízení k návrhu Vyhlášky 18/2011 neobdrželo žádosti provozovatelů loterií
o povolení dalšího adresního místa (případně jiné, obdržené po přijetí této vyhlášky, nejsou z důvodu uplynutí lhůty pro
jejich uchování k dispozici); viz l. č. 1505 spisu.
109
Úřad disponuje informací od společnosti, která již dne 19. 12. 2011 žádala MČ Praha 11 o zařazení adresního místa
Blažimská 1781/4, kde provozovala kasino, do Vyhlášky 18/2011, neboť v ní není obsaženo, i když v jejím návrhu bylo.
Byť byla žádost podána před začátkem páchání přestupku (1. 12. 2012), k jejímu vyřízení nedošlo ani po tomto datu za
účinnosti Vyhlášky 18/2011, a to právě i v důsledku absence lhůty stanovené HMP pro vyřízení takových žádostí.
110
Jednalo se o Prahu 1, Prahu 3 a Prahu 5.
29
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
nijak promítnut do jejích ustanovení. Při tvorbě seznamu adresních míst do něj byla zařazena
pouze adresní místa, kde byla provozována kasina, nicméně v budoucnu mohly na těchto místech
vzniknout herny. V případě, že by na adrese povolené obecně závaznou vyhláškou uplynula doba
platnosti povolení k provozování sázkových her v kasinu, popřípadě by bylo povolení zrušeno, ať
už na základě žádosti provozovatele nebo z moci úřední, předmětná provozovna by automaticky
ztratila statut kasina, avšak MF, případně úřad příslušné MČ, by nadále byly k žádosti
provozovatele loterií povinny vydat povolení k jejich provozování na uvedené adrese.111 Jelikož
Vyhláška 10/2013 neomezila provozování loterií v návaznosti na určitý typ provozovny či druh
loterií, mohla takto nastavená regulace vést k tomu, že v MČ, ve kterých bylo Vyhláškou 10/2013
umožněno provozování loterií na adresních místech, na kterých se v té době nacházela kasina,
mohlo následně dojít k přeměně existujících kasin na herny, a tím k neodůvodněnému
zvýhodnění provozovatelů takto vzniklých heren oproti stávajícím provozovatelům loterií
v hernách, kterým bylo provozování znemožněno.
HMP současně zafixovalo stav provozování loterií na svém území k datu 1. 1. 2013, s podmínkou skutečného provozu v březnu 2013 /viz bod 2 písm. b) a písm. c) Pravidel 2013/. Pouze částečně umožnilo vstup nových zájemců o provozování loterií na území HMP, pokud bude navrženo zařazení nového místa, na kterém budou provozovány loterie v kasinu, náhradou za jiné místo při současném zachování absolutního počtu míst kasin platného k 1. 1. 2013 (viz bod 3 Pravidel
2013). Tímto postupem však HMP neumožnilo, aby bylo v budoucnu (tj. po přijetí Vyhlášky
10/2013) zařazeno další místo, na kterém by měla být provozována herna. Potenciálním
zájemcům o provozování loterií v hernách tak bylo v provozování zabráněno, ačkoliv stávající
provozovatelé loterií mohli loterie v hernách na území vybraných MČ (v případě, že MČ
požadovaly i zařazení adresních míst, na kterých byly herny s povolením k provozování loterií
k 1. 1. 2013) nadále provozovat. HMP rovněž nestanovilo, v jakých konkrétních lhůtách by žádosti
o provozování loterií na území HMP posuzovalo; ke změně v seznamu adresních míst navíc došlo
až novelou (Vyhláška 10/2015). Navrhnout zařazení nového místa výměnou za stávající byla MČ
navíc pouze oprávněna, nikoliv povinna. Takto nastavený mechanismus mohl vést k libovůli
a k nerovnému zacházení se zájemci o provozování loterií.
Pokud se jedná o vymezení vzdáleností od objektů, ve kterých bylo umožněno provozovat loterie /viz bod 2 písm. e) Pravidel 2013/, toto kritérium ponechalo HMP na jednotlivých MČ. Z Úřadem zjištěných důkazů plyne, že některé MČ kritérium blízkosti pro vyřazení adresních míst neaplikovaly, resp. nepovažovaly za nutné je blíže definovat112 (např. Praha 11, Praha 13 a Praha
15). Jiné MČ k tomuto kritériu pouze uvedly, že postupovaly v souladu s Pravidly 2013 (Praha 8
a Praha 14), a další definovaly blízkost vzdáleností 100 m od uvedených zařízení (Praha 7 a Praha
10).113
Neurčitost tohoto kritéria tedy mohla vést (a prokazatelně vedla) k tomu, že některé adresní místo bylo do přílohy Vyhlášky 10/2013 zařazeno, i když se nacházelo v obdobné vzdálenosti jako
111
Tato skutečnost plyne i z materiálu kontrolního výboru Z-4148 pro jednání Zastupitelstva dne 25. 2. 2016, který
v souvislosti s cílem omezení provozování loterií jen na kasina Vyhláškou 10/2015 uvádí, že dle stanoviska MF bude
vydáno jakékoliv povolení na adresy uvedené v obecně závazné vyhlášce, bez ohledu na typ provozovny. Viz l. č. 1454–
1465 spisu. Ke stejnému závěru pak lze dojít i v případě Vyhlášky 10/2013 ve vztahu k MČ, které zvolily právě variantu
provozování loterií pouze v kasinech.
112
Např. prostřednictvím určitého počtu metrů.
113
Viz l. č. 1086–1189, 1191–1203, 1208, 1215–1306 a 1312–1313 spisu.
30
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
místo do ní nezařazené. Protože nadto nebyl ani stanoven způsob posuzování této vzdálenosti
(zda dle vzdálenosti nemovitostí, tj. rohů budov, či vzdálenosti vchodů do provozoven), došlo
k rozdílnému uplatnění tohoto kritéria i v téže MČ.
Příkladem je nezařazení provozovny na adresním místě z důvodu blízkosti zařízení zdravotní péče a naopak zařazení jiného adresního místa, ačkoliv se v jeho bezprostřední blízkosti nacházela poliklinika.114 HMP k tomu uvedlo, že vyřadilo z návrhu předmětné vyhlášky 8 provozoven v dané
MČ (k její žádosti) ve vzdálenosti do 100 m od zařízení zdravotní péče. K zařazení adresního místa
v blízkosti polikliniky HMP argumentovalo delší vzdáleností (100 m od polikliniky oproti toliko
14 m /vzdálenost nemovitostí/, resp. 53 m /vzdálenost vchodů/ od zdravotnického zařízení),115
absencí dalších objektů (nedaleko zdravotnického zařízení se nachází fotbalový stadion, a tedy
nebylo možné vyloučit účast fotbalových fanoušků na hře s následnými výtržnostmi
v bezprostřední blízkosti či přímo před zařízením zdravotní péče) a poskytováním jiného typu
zdravotní péče a tím i doby provozu (poliklinika soustřeďující řadu lékařů, specialistů ambulantní
zdravotní péče poskytujících zdravotní služby v denní dobu oproti léčebně dlouhodobě
nemocných, tedy zdravotnickému zařízení dlouhodobé lůžkové péče, jehož pacienti by mohli být
výrazně obtěžováni celonočním provozem blízké herny).116
Úřad k tomu uvádí, že z mapových podkladů je zřejmé, že provozovny na obou adresních místech jsou ve vzdálenosti do 100 metrů od zařízení zdravotní péče.117 K vzneseným argumentům HMP pak doplňuje, že pokud HMP chtělo uvedené skutečnosti v rámci regulace loterií zohlednit, mělo tomu přizpůsobit použitá kritéria, tedy znění Pravidel 2013.
Ze shromážděných podkladů tedy vyplývá, že HMP nezajistilo, aby kritérium blízkosti bylo uplatňováno na celém jeho území jednotně, a nezabránilo tak rozdílnému výkladu ze strany jednotlivých MČ, které v rámci připomínkového řízení splnění kritéria dle bodu 2 písm. e) Pravidel
2013 u jednotlivých adresních míst posuzovaly. Jelikož nelze dospět k jednoznačnému závěru,
která místa budou kritérium blízkosti splňovat a která nikoliv, považuje Úřad takové kritérium za
neurčité, a tedy i neobjektivní. Důkazem je uplatněný rozdílný přístup při vyřazení/zařazení
adresních míst do přílohy Vyhlášky 10/2013, a to dokonce na území téže MČ, a tím i prokázané
znevýhodnění některých provozovatelů loterií oproti jiným.
Úřad tedy shrnuje, že zafixování míst, na nichž se nacházejí provozovny k určitému datu, za situace, kdy HMP nestanovilo objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr těchto míst (včetně kritéria blízkosti) a nenastavilo ani nediskriminační postup (či mechanismus), dle kterého by v předem stanovených lhůtách vyhodnocovalo žádosti případných nových zájemců o provozování loterií na území HMP, působí diskriminačně, neboť značně zvýhodňuje
114
Jednalo se o Prahu 10 a adresy Vršovická 839/44 a Jabloňová 3000/15.
HMP k tomu doložilo mapu, kde je znázorněna vzdálenost budov. Viz l. č. 3316f spisu.
116
HMP rovněž uvedlo, že žádost subjektu o zařazení provozovny na tomto adresním místě do Vyhlášky 10/2013 byla
podána až dne 5. 10. 2013, tj. po jejím schválení a nabytí účinnosti. Úřad k tomu uvádí, že na daném adresním místě
byly loterie provozovány již před schválením Vyhlášky 10/2013, a proto se k tomuto adresnímu místu vyjadřovala i MČ
Praha 10 v rámci připomínkového řízení. Adresní místo tak mělo být při splnění Pravidel 2013 zařazeno do Vyhlášky
10/2013 bez ohledu na to, kdy či zda vůbec výše uvedený subjekt žádost podal. Jelikož Vyhláška 10/2013 nabyla
účinnosti 5. 10. 2013, je zřejmé, že subjekt podal žádost ihned poté, co hrozilo, že z důvodu nezařazení tohoto adresního
místa do seznamu adresních míst, na kterých je povoleno provozování loterií, bude zrušeno jeho povolení k provozování
loterií na předmětné adrese. Viz l. č. 3316e – 3316f spisu.
117
Vzdálenost zařazeného adresního místa od zařízení zdravotní péče je z podkladů získaných z webové aplikace Google
Maps 66 m, resp. 80 m v případě webové aplikace Mapy.cz. Viz l. č. 3612 a 3613 spisu.
115
31
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
soutěžitele, kteří na vymezených trzích v dané době již působí. Vzhledem k tomu, že regulace
loterií se zakládala na principu výčtu konkrétních adresních míst, na kterých bylo provozování
loterií umožněno, vstup nového zájemce na místo neuvedené ve Vyhlášce 10/2013 mohl být
umožněn pouze na základě změny této vyhlášky. Ke změně v seznamu adresních míst, na kterých
je provozování loterií povoleno, však došlo až přijetím Vyhlášky 10/2015, přestože HMP evidovalo
žádosti provozovatelů o zařazení dalších míst do Vyhlášky 10/2013 (srov. odst. 51). HMP tedy
tím, že zvýhodnilo provozovatele loterií působící na místech uvedených ve Vyhlášce 10/2013,
narušilo hospodářskou soutěž na trhu provozování loterií a trhu provozování provozoven.
Vyhláška 10/2015
Ačkoliv měla být Vyhláška 10/2015 přijata na základě předem známých Pravidel 2013, která umožňovala volbu mezi třemi druhy regulace loterií, až na jednání Zastupitelstva došlo k úplnému opuštění varianty dle bodu 2 písm. a) bodu i. Pravidel 2013 umožňující povolení adresních míst, na kterých se nacházely i herny (v rozporu s vůlí MČ, kterou projevily v rámci připomínkového procesu a „prezentovaly“ ji i navenek jednotlivým soutěžitelům na svém území – srov. odst. 49 a 50). Jak plyne i ze Stenozápisu ze zasedání Zastupitelstva ze dne 26. 11. 2015, předkladatel klíčového pozměňovacího návrhu, jenž je základem Vyhlášky 10/2015, jej předložil zcela záměrně až v rámci projednávání návrhu vyhlášky Zastupitelstvem a otevřeně deklaroval, že: …upřímně řečeno, neviděl jsem jinou možnost, než tento návrh podat během jednání Zastupitelstva tak, aby tento návrh měl maximální možnou šanci projít hlasováním. Z připomínek MČ Praha 4 navíc plyne, že prosazovala dílčí omezení provozování loterií na svém území oproti Vyhlášce 10/2013, avšak v důsledku jednání Zastupitelstva byla na jejím území uplatněna nulová tolerance. Ve vztahu k provozovatelům působícím na území MČ Praha 4 bylo uplatnění nulové tolerance v této
MČ zcela překvapivým krokem.118
Pro Vyhlášku 10/2015 platí obdobně, jako částečně u Vyhlášky 10/2013,119 že ačkoliv byl v době jejího přijetí použit pro výběr adresních míst zařazených do její přílohy pouze jeden typ provozovny (kasino), již nebyl nijak promítnut do jejích dalších ustanovení (resp. do ustanovení
Vyhlášky 10/2013, kterou měnila). Mohlo tak i v tomto případě dojít k pozdější přeměně kasina
na hernu, jejíž místo by bylo ponecháno v seznamu adresních míst, neboť Vyhláška 10/2015
provozování loterií v návaznosti na určitý typ provozovny či druh loterií neomezila.
Dále je v materiálu kontrolního výboru Z-4148 pro jednání Zastupitelstva dne 25. 2. 2016 uvedeno, že Vyhláška 10/2015 je zcela nepochybně diskriminační ve vztahu k provozovatelům, kterým bylo provozování sázkových her v kasinu povoleno až po zveřejnění informativního přehledu MF ke dni 31. 10. 2015, popř. kteří nebyli z důvodu omluvitelného administrativního pochybení do tohoto přehledu zahrnuti.120 Z materiálu kontrolního výboru dále plyne, že do
Vyhlášky 10/2015 nebyly zařazeny 2 adresy,121 ačkoliv byly součástí Vyhlášky 10/2013
a prokazatelně měly v době schvalování Vyhlášky 10/2015 vydaná povolení k provozování
sázkových her v kasinu, což jasně dokládají i rozhodnutí MF ze dne 16. 11. 2015.122
118
Viz l. č. 187 a 197 spisu.
V případě MČ Praha 1, Praha 3 a Praha 5.
120
Viz l. č. 1457 a 1459 spisu.
121
Jednalo se o adresy Donovalská 1725/47 a Křejpského 1752/2 v MČ Praha 11.
122
MF doložilo rozhodnutí, kterými byly povoleny sázkové hry v kasinu na daných adresách. Viz l. č. 3562–3565 spisu.
119
32
Č.j.: ÚOHS-35484/2022/872
HMP také nerozhodlo o žádosti subjektu ze dne 3. 12. 2015 o zařazení jednoho adresního místa, na které byla podána žádost na MF o povolení sázkové hry v kasinu. Důvodem dle HMP bylo, že v době připomínkového řízení se jednoznačně jednalo o hernu.123 Dle dalšího vyjádření HMP pak provozovatelům nebylo umožněno předem změnit charakter provozovny z herny na kasino, což bylo jednak způsobeno tím, že návrh umožnit provozování loterií pouze na místech, kde je povolena sázková hra v kasinu, byl projednán a schválen během jednoho dne (na zasedání
Zastupitelstva dne 26. 11. 2016), a také tím, že by takový postup zmařil účel Vyhlášky 10/2015
(srov. odst. 47).124
Úřad má proto za to, že výběr míst ve Vyhlášce 10/2015 nebyl učiněn na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií a výše popsané jednání HMP spočívající ve fixaci adresních míst (pouze adresní místa disponující povoleními k provozování sázkových her v kasinu dle informativního přehledu MF ke dni 31. 10. 2015) působilo diskriminačně, neboť některé stávající provozovatele neoprávněně vyloučilo z možnosti provozovat loterie/provozovny a zároveň bránilo novým zájemcům o provozování loterií ve vstupu na vymezené relevantní trhy.
Ačkoliv HMP popsalo mechanismus, v rámci kterého mohli zájemci o provozování loterií žádat
o zařazení nového adresního místa do přílohy Vyhlášky 10/2013, ve znění Vyhlášky 10/2015
(výměna dle bodu 3 Pravidel), žádné z podaných žádostí nebylo po dobu účinnosti této vyhlášky
vyhověno a k její změně došlo až přijetím Vyhlášky 14/2020.125 Výše uvedeným jednáním tak
HMP narušilo hospodářskou soutěž na vymezených relevantních trzích.
Odlišné režimy regulace v jednotlivých městských částech HMP126