Krajský soud v Brně 65 A 3/2017 – Závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní

Ing. J. D.

Město Kuřim, se sídlem Jungmannova 968/75, Kuřim,

Obec Ratíškovice, se sídlem U Radnice 1300, Ratíškovice,

Obec Lelekovice, se sídlem Hlavní 75/7, Lelekovice,

Obec Česká, se sídlem Česká 26, p. Lelekovice,

Obec Sudoměřice, se sídlem Sudoměřice 322,

Město Mikulov, se sídlem Náměstí 1, Mikulov,

Městys Černá Hora, se sídlem nám. Míru 50, Černá Hora,

Město Miroslav, se sídlem nám. Svobody, 1/1, Miroslav,

Město Moravská Třebová, se sídlem nám. T. G. Masaryka 29, Moravská Třebová,

Město Rousínov, se sídlem Sušilovo náměstí 84/56, Rousínov,

Obec Zbýšov, se sídlem Zbýšov 7,

Obec Lesní Hluboké, se sídlem Lesní Hluboké 46,

Obec Vísky, se sídlem Vísky 96,

Obec Vanovice, se sídlem Vanovice 132,

Obec Vranov, se sídlem Vranov 24,

Město Jevíčko, se sídlem Palackého nám. 1, Jevíčko,

Město Rosice, se sídlem Palackého náměstí 13, Rosice,

Město Kunštát, se sídlem nám. Krále Jiřího 106, Kunštát,

Obec Maršov, se sídlem Maršov 71,

Obec Městečko Trnávka, se sídlem Městečko Trnávka 5,

Obec Hradčany, se sídlem Tišnovská 131, Hradčany,

Město Znojmo, se sídlem Obroková 1/12, Znojmo,

Městys Ostrovačice, se sídlem náměstí Viléma Mrštíka 54, Ostrovačice,

Město Břeclav, se sídlem nám. T. G. Masaryka 42/3, Břeclav,

Ing. J. V., senátorka,

Město Vracov, se sídlem náměstí Míru 202, Vracov,

Obec Říčany, se sídlem nám. Osvobození 340, Říčany,

Městys Křtiny, se sídlem Křtiny 26,

Obec Újezd u Černé Hory, se sídlem Újezd u Černé Hory 108, Lipůvka,

Obec Chudčice, se sídlem Chudčice 220,

Obec Lažánky, se sídlem Lažánky 14,

Obec Holubice, se sídlem Holubice 61,

Obec Čebín, se sídlem Čebín 21,

Dobrovolný svazek obcí Ždánický les a Politaví, se sídlem Jiráskova 502, Bučovice,

Obec Kuchařovice, se sídlem 8. Května 211, Kuchařovice,

Město Boskovice, se sídlem Masarykovo nám. 4/2, Boskovice,

Svazek obcí pro výstavbu rychlostní komunikace R43, se sídlem Masarykovo nám. 4/2, Boskovice,

Město Židlochovice, se sídlem Masarykova 100, Židlochovice,

Město Pohořelice, se sídlem Vídeňská 699, Pohořelice,

E.ON Distribuce, a.s., se sídlem F.A. Gerstnera 2151/6, Brno,

Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno,

Obec Bílovice nad Svitavou, se sídlem Těsnohlídkovo náměstí 1000, Bílovice nad Svitavou,

Obec Dobšice, se sídlem Brněnská 70, Dobšice,

RNDr. K. T.,

Povodí Moravy, s.p., se sídlem Dřevařská 11, Brno,

Městys Svitávka, se sídlem Hybešova 166, Svitávka,

Městys Nedvědice, se sídlem Nedvědice 42,

Město Blansko, se sídlem nám. Svobody 32/3, Blansko,

Obec Šaratice, se sídlem Náves 83, Šaratice,

Obec Borotín, se sídlem Borotín 200,

Ing. O. P.,

Obec Dolní Bojanovice, se sídlem Hlavní 383, Dolní Bojanovice,

Obec Radějov, se sídlem Radějov 130,

Obec Veverské Knínice, se sídlem Veverské Knínice 260,

Mikroregion Bílý potok, svazek obcí Lažánky-Maršov-Braníškov-Svatoslav, se sídlem Lažánky 14, Veverská Bítýška,

Obec Moravské Knínice, se sídlem Kuřimská 99, Moravské Knínice,

Obec Božice, se sídlem Božice 380,

Obec Břežany, se sídlem Břežany 103,

Obec Předklášteří, se sídlem náměstí 5. května 1390, Předklášteří,

Obec Březina, se sídlem Březina 24,

Obec Závist, se sídlem Závist 2, Lipůvka,

Obec Lažany, se sídlem Lažany 129, Lipůvka,

Obec Perná, se sídlem Perná 294,

Obec Morkůvky, se sídlem Morkůvky 113,

Městys Veverská Bítýška, se sídlem náměstí Na městečku 72, Veverská Bítýška,

ČEPS, a.s., se sídlem Elektrárenská 774/2, Praha 10,

Obec Moravský Písek, se sídlem Velkomoravská 1, Moravský Písek,

Obec Petrov, se sídlem Petrov 113,

Obec Braníškov, se sídlem Braníškov 41, Veverská Bítýška,

Město Kyjov, se sídlem Masarykovo nám. 30/1, Kyjov,

Obec Železné, se sídlem Železné 79, Pohořelice,

Město Hodonín, se sídlem Masarykovo nám. 1, Hodonín,

Město Ivančice, se sídlem Palackého nám. 196/6, Ivančice,

Obec Týnec, se sídlem Náves 1, Týnec,

Obec Podolí, se sídlem Podolí 1,

Obec Kuřimské Jestřabí, se sídlem Kuřimské Jestřabí 50,

Obec Lipůvka, se sídlem Lipůvka 146,

Město Veselí nad Moravou, se sídlem tř. Masarykova 119, Veselí nad Moravou,

Obec Dolní Loučky, se sídlem Dolní Loučky 208,

Občanské sdružení pro obchvat Znojmo, z.s., se sídlem Leska Horní 3701/19, Znojmo,

Správa železniční dopravní cesty, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1,

Město Strážnice, se sídlem náměstí Svobody 503, Strážnice,

Obec Vnorovy, se sídlem Hlavní 750, Vnorovy,

Mgr. Ing. D. S.,

Občanské sdružení pro realizaci silničního obchvatu města Kuřimi, se sídlem Tyršova 16/3, Kuřim,

Obec Rozdrojovice, se sídlem Na Dědině 7, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016, o žádosti o prominutí zmeškání lhůty, t a k t o :

Návrhem podaným ke Krajskému soudu v Brně dne 10. 7. 2017, se navrhovatelé domáhali zrušení opatření obecné povahy - Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydané usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 5. 10. 2016, č. j. 2891/16/Z 29, které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016 (dále jen ZÚR JMK).

Jednotlivá podání účastníků (návrh, vyjádření k návrhu, replika, duplika atd.), která jsou součástí soudního spisu, obsahují stovky stran textu, pročež soud se na tomto místě omezí pouze na stručnou rekapitulaci podstatných bodů návrhu a vyjádření k návrhu. Podstatné části návrhu, resp. rekapitulace návrhových námitek, a relevantní části vyjádření odpůrce jsou s ohledem na jejich obsahovou bohatost (účastníci předložili soudu podání čítající celkem několik stovek stran) následně součástí jednotlivých kapitol tohoto rozsudku, které se danými návrhovými body zabývají.

Navrhovatelé primárně brojili proti základní koncepci plánovaného rozvoje páteřní silniční infrastruktury Jihomoravského kraje, která je v odůvodnění ZÚR JMK označena jako „Koncepční scénář C – Rozvojový – Generel dopravy JMK, R43 v Bystrcké stopě“, a jejím jednotlivým součástem – koridorům záměrů silniční infrastruktury, a to zejména pro zneužití nového znění § 36 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), když zneužitím institutu územních rezerv odpůrce účelově obešel závěry vyplývající z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526. Dalšími klíčovými námitkami byl tvrzený rozpor s požadavkem udržitelného rozvoje území pro absenci konkrétních a proveditelných opatření, směřujících k nápravě existujícího protiprávního stavu nadlimitního zatížení životního prostředí na území kraje a porušení práva dotčených obcí na samosprávu blokací území pro záměry s neověřenou proveditelností.

Ve shrnutí návrhových bodů navrhovatelé poukázali na to, že odpůrce opakuje dlouhodobě stejná nebo obdobná pochybení, pro která vždy byla předcházející opatření zrušena a navíc ji nově i zneužil institut územních rezerv a rozhodl o zavlečení tranzitní dálkové dopravy přímo do intravilánu města Brna. Jako nejpodstatnější námitky navrhovatelé uvedli to, že a) ZÚR JMK jsou v rozporu s cíli a úkoly územního plánování a se zákonným účelem zásad územního rozvoje, b) části dle judikatury Nejvyššího správního soudu samostatně nepřezkoumatelné PÚR, které závazně determinovaly správní uvážení odpůrce při vymezení jednotlivých částí koncepce dopravní infrastruktury JMK, byly při vydání Politiky územního rozvoje ČR (dále též PÚR) a její aktualizace schváleny v rozporu s právními předpisy, c) ZÚR JMK neobsahují konkrétní a proveditelná opatření, směřující k co nejrychlejší nápravě existujícího protiprávního stavu nadlimitního zatížení životního prostředí na území Jihomoravského kraje, d) ZÚR JMK nerespektují zákonnou povinnost vytvářet předpoklady pro výstavbu, e) ZÚR JMK jsou v důsledku excesívního využití, resp. zneužití, institutu územní rezervy, v rozporu se zákonným požadavkem na zajištění komplexního řešení účelného využití a prostorového uspořádání území a jsou v tomto směru ZÚR JMK zároveň vnitřně rozporné f) napadené ZÚR JMK neobsahují vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů dopravní koncepce, kterou zakotvují, a to z části v důsledku zneužití institutu územní rezervy, a z části proto, že ZÚR JMK vůbec nevymezují klíčové dopravní záměry, a to celý obchvat Břeclavi (součást silnice I/55 mezinárodního významu, resp. D55) a část obchvatu Znojma (součást kapacitní silnice S8 dle PÚR) - použití specifické formy „salámové metody“. g) ZÚR JMK ve významném rozporu se svým zadáním pro většinu klíčových záměrů kapacitních silnic vymezuje územní rezervy a zároveň neplní požadavek na řešení v zadání identifikovaných „hygienických závad“ h) nedošlo k vymezení koncepce páteřní silniční infrastruktury jako celku a provedení komplexního vyhodnocení a srovnání existujících alternativních koncepcí rozvoje dopravní infrastruktury Jihomoravského kraje není v ZÚR JMK přezkoumatelně odůvodněno, čímž je nezákonně a neproporcionálně zasahováno do práv dotčených obcí na samosprávu a do vlastnických práv ostatních navrhovatelů i) v ZÚR JMK nejsou dostatečné vypořádány námitky a připomínky navrhovatelů, j) koridory a územní rezervy pro záměry kapacitních silnic D43, „Jihozápadní tangenty“, D52/JT, D52 obchvatu Břeclavi a S8 byly vymezeny bez řádného vyhodnocení jejich vlivů, zejména kumulativních a synergických, v kontextu celkové koncepce rozvoje dopravní infrastruktury Jihomoravského kraje, k) stanoviska Ministerstva životního prostředí (MŽP), Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje (KHS JMK), Ministerstva dopravy (MD) a Agentury ochrany přírody a krajiny ČR (AOPK) jsou nepřezkoumatelná l) ačkoli v návrhu ZÚR JMK byly po jeho veřejném projednání provedeny podstatné úpravy, nekonalo se jeh opakované veřejné projednání

Jednotlivé body byly podrobně rozvedeny v části IV. návrhu v kapitolách rubrikovaných sub. 1 až sub. 16

Odpůrce ve svém vyjádření jasně konstatoval, že v průběhu pořizování postupoval v souladu se stavebním zákonem, ve znění účinném po významné novele provedené zákonem 350/2012 Sb., kterým zákonodárce reflektoval na některé závěry provedené Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, a zároveň odkázal i na modifikaci právního názoru Nejvyššího správního soudu k přezkumu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území rozsudkem ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105.

Obsáhle se vyjádřil i k procesním podmínkám s tím, že aktivní procesní legitimaci nezpochybňuje u žádné obce, spolků a zástupců veřejnosti. Nicméně podle odpůrce navrhovatelé y), ab) a ag) nesplňují podmínky aktivní procesní legitimace z důvodu, že tvrzení o zásahu do jejich subjektivních práv není vůbec myslitelné.

V případě navrhovatelů obce Blažovice, obce Dolní Dunajovice, obce Jinačovice, obce Lubě, obce Malá Lhota, obce Malhostovice, města Modřice, obce Moravany, obce Nebovidy, obce Ostopovice, obce Ponětovice, obce Skalička, obce Troubsko, obce Želešice, spolku Spokojené Díly, z.s., spolku Pěkný Jih a ostatních zástupců veřejnosti zpochybnil jejich aktivní věcnou legitimaci a uvedl, že obecně žádný z navrhovatelů plausibilně netvrdí a neprokazuje dotčení na svých veřejných subjektivních právech a návrh tak není důvodný.

Následně se podrobně vyjádřil k východiskům navrhovatelů a obsahu návrhu. Nejprve se vyjádřil obecně k obsahu návrhu a definoval základní body, které podle jeho názoru návrh obsahuje se závěrem, že navrhovatelé poněkud sobecky chtějí rozbít vše, neboť zvolené řešení jim nevyhovuje.

Následně se vyjádřil k některým konkrétním otázkám, a to ke stavu ovzduší, k realizovatelnosti dopravní koncepce, k Politice územního rozvoje, k vytváření ZÚR JMK a jejich aplikaci. K vymezování záměrů v ZÚR JMK, ke správné interpretaci grafické části ZÚR JMK, k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a k proporcionalitě návrhu. Samostatnou přílohou vyjádření bylo i podání týkající se výlučně oblasti ochrany ovzduší.

V replice navrhovatelů a navazujícím vyjádření odpůrce účastníci setrvali na svých stanoviscích, přičemž dále doplňovali svoji argumentaci v rozsahu návrhových bodů.

Osoby zúčastněné na řízení, které podaly do řízení své vyjádření, lze rozdělit do dvou skupin. Na jedné straně se k podanému návrhu vyjádřily osoby zúčastněné na řízení, které vyjádřily podporu navrhovatelům, na straně druhé ty, které brojily proti zrušení ZÚR JMK.

Z do řízení přihlášených osob zúčastněných na řízení se výslovně na podporu zrušení ZÚR JMK vyjádřili RNDr. T., Ing. D. a Ing. P.

RNDr. T. uvedl, že je spoluvlastníkem nemovitostí v katastrálním území Rozdrojovice, které by dle jeho tvrzení byly negativně dotčeny dopravní koncepcí JMK obsaženou v ZÚR JMK, a to včetně dálnice D43 ve variantě „Bystrcká“. Považoval územní rezervu pro D43 přes správní území Rozdrojovic za protiprávně zahrnutou do ZÚR JMK, neboť se jedná o nepřípustnou libovůli ze strany žalovaného, který měl v ZÚR JMK přesvědčivě odůvodnit, že ve schváleném koridoru je možné tuto transevropskou dálniční komunikaci realizovat. Předmětný koridor je v ZÚR JMK vymezen ve zjevném rozporu s ústavním právem na příznivé životní prostředí a na ochranu vlastnictví a realizace ZÚR JMK by musela nevyhnutelně vést k výraznému nárůstu hlukové a imisní zátěže v území a zřejmě i k překračování zákonných limitů zejména z hlediska znečištění ovzduší. Podle OZNŘ nelze schvalovat tak neúplnou dopravní koncepci, jak se tomu stalo v předmětném případě. Žalovaný zjevně zcela účelově zneužil institut územních rezerv, aby se vyhnul plnohodnotnému posouzení vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví (SEA a HIA). Postup žalovaného vykazuje i aplikaci nepřípustné „salámové“ metody, čímž je mimo jiné porušen i základní cíl územního plánování, tj. zajistit předpoklady pro udržitelný rozvoj území, a to soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území neodpovídá požadavkům přílohy stavebního zákona, neboť neobsahuje dostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, pročež napadené ZÚR vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu.

Ing. P. jako OZNŘ taktéž vyjádřil souhlas s návrhem navrhovatelů na zrušení ZÚR JMK. Obsahově podal shodné podání (s výjimkou vymezení dotčených pozemků) jako RNDr. T.

Ing. D. ve svém vyjádření předně popsal svůj pohled na institut zásad územního rozvoje a význam jejich zakotvení v právní úpravě. Podle OZNŘ je nezbytnou podmínkou pro využití území dopravní infrastruktura, která musí být vyřešena prioritně jako návrhové prvky zásad územního rozvoje a musí umožnit skutečný rozvoj území a zklidnění dopravy. Věcně OZNŘ nesouhlasila s tím, že ZÚR JMK řeší dopravní infrastrukturu Brněnska pouze jako koridory územních rezerv a dokonce některé záměry jsou děleny na koridory návrhu a koridory rezerv, přičemž negativní vlivy jsou posouzeny pouze u koridorů návrhu. Uvedla, že po zrušení předcházejících ZÚR JMK 2011opětovně nebyly prověřeny vlivy dopravní infrastruktury na životní prostředí a zdraví obyvatel. Podle jejího názoru územní rezervy páteřní silniční infrastruktury nejsou v zákonném slova smyslu rezervami, ale vyjadřují pouze neschopnost odpůrce vyhodnotit silniční infrastrukturu a odůvodnit ji jako návrhový stav. Namítla proto, že došlo ke zneužití institutu územní rezervy, což dokladovala na konkrétních skutečnostech vyplývajících ze zjišťovacího řízení EIA. Z těchto důvodů podporovala návrh na zrušení ZÚR JMK.

Naopak z do řízení přihlášených osob zúčastněných na řízení se výslovně proti zrušení ZÚR JMK vyslovili město Znojmo, ČEPS, a.s., Občanské sdružení pro realizaci obchvatu města Kuřimi, Povodí Moravy, s.p. a Mgr. Ing. S.

Město Znojmo považovalo návrh na zrušení zásad územního rozvoje jako celku za nedůvodný, až výstřední. Podle OZNŘ navrhovatelé k soudu přicházejí se stejnou argumentací, s níž u krajského soudu a Nejvyššího správního soudu neuspěli v soudním přezkumu územního plánu Znojma v řízeních sp. zn. 63 A 6/2015 a sp. zn. 4 As 88(253)/2016, viz rozsudek nadepsaného soudu ze dne 24.10.2016, č. j. 63 A 6/2015-332 a rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 88/2016-35 a č. j. 4 As 253/2016-45. OZNŘ se vyjádřila i ke spojení České republiky s Rakouskem, resp. Brna s Vídní, a uvedla, že navrhovatelé opomíjejí, že Jihomoravský kraj nemůže Rakouské republice v zásadách územního rozvoje nikterak nadiktovat realizaci dvou nových dopravních tras od Vídně a zakázat realizaci dálnice A5 směřující z Vídně na Mikulov. Zdůraznila, že ZÚR JMK jí umožňují udržení podmínek pro realizaci obchvatu Znojma v podobě, kterou má vymezenou v územním plánu, neboť koordinují umístění tohoto koridoru na území sousedících obcí, které teprve pořizují své územní plány, a to v rámci proporcionality pouze v nezbytném rozsahu. Stávající podoba ZÚR JMK reálně brání tomu, aby budovaný obchvat města Znojma byl v některé své části nesmyslně přerušen na hranici katastru města, aniž by zároveň vymezoval jakýsi požadovaný „ucelený koridor“ tam, kde stavba je již zrealizována anebo se právě realizuje, čímž by docházelo k bezdůvodnému omezování samospráv, potažmo až jednotlivých vlastníků v území. Pochybnost navrhovatelů o aktuálnosti tohoto záměru je podle města Znojma zcela nemístná a osvědčuje, že navrhovatelé nejsou seznámeni se stávajícím stavem realizace samotné stavby obchvatu. Obchvat Znojma je podle OZNŘ v ZÚR JMK vymezen v souladu se zjištěným stavem věci a v rozsahu umožňujícím jeho realizaci za současného dodržení principu proporcionality do zásahu jednotlivých místních samospráv. Doplnila, že ačkoliv má na svém území vymezený obchvat, proti kterému navrhovatelé bezdůvodně brojí, zároveň nevylučuje, že někdy v budoucnu může nastat potřeba realizace dalšího obchvatu města Znojma, který eventuálně může vést i v trase, kterou dnes prosazují navrhovatelé. Taková stavba nicméně dnes ani v blízké budoucnosti není na pořadu dne, neboť její socioekonomický přínos by byl zcela neadekvátní vynaloženým nákladů (délka a parametry dálnice).

Společnost ČEPS, a.s. uvedla, že navrhovatelé primárně brojí proti stavbám páteřní dopravní infrastruktury a přesto se domáhají zrušení ZÚR JMK jako celku. Zrušení celých zásad územního rozvoje by mělo na OZNŘ negativní dopad, neboť by bylo zrušeno vymezení koridorů a ploch staveb přenosové soustavy a v souvislosti s tím by bylo ohroženo mj. i propojení přenosové soustavy se sousedními státy. Podle OZNŘ byly ZÚR JMK vydány v celém rozsahu v souladu se zákonem, přesto, pokud by soud dospěl k opačnému závěru, navrhla, aby v souladu se zásadou proporcionality a zdrženlivosti byla zrušena pouze relevantní část ZÚR JMK. V další části svého vyjádření se OZNŘ detailně zabývala významem zachování vymezení ploch a koridorů pro stavby technické infrastruktury. Závěrem se OZNŘ vyjádřila i k otázce vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů ZÚR JMK s tím, že s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu má vyhodnocení vlivů zákonem požadované náležitosti, je srozumitelné a logicky konzistentní a bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Stavby technické infrastruktury podle ní postrádají při vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů jakoukoliv relevanci.

Mgr. Ing. S. obdobně jako Občanské sdružení pro realizaci obchvatu města Kuřimi namítl, že případné zrušení části nebo celých ZÚR JMK způsobí významný negativní zásah do přípravy dopravní infrastruktury JMK, mimo jiné silničního obchvatu města Kuřimi, čímž by došlo k dalšímu prodlužování stávající neúnosné dopravní situace a významných škod na životním prostření v městě Kuřimi.

Občanské sdružení pro realizaci obchvatu města Kuřimi namítlo, že případné zrušení části nebo celých ZÚR JMK způsobí významný negativní zásah do přípravy dopravní infrastruktury JMK, mimo jiné silničního obchvatu města Kuřimi, čímž by došlo k dalšímu prodlužování stávající neúnosné dopravní situace a významných škod na životním prostření v městě Kuřimi.

Povodí Moravy, s.p. považovalo návrh na zrušení ZÚR JMK za excesivní a navrhlo ho proto zamítnout.

Další z OZNŘ, která se do řízení přihlásila s tím, že by se zrušení ZÚR JMK dotklo jejích práv, byla Správa železniční dopravní cesty, přičemž dotčení na svých právech dovozovala od části D ZÚR JMK.

Krajský soud v Brně na základě včas podaného návrhu přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích návrhových bodů, jakož i řízení předcházející jeho vydání, a dospěl k závěru, že návrh není důvodný. Při přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době přijetí napadeného opatření obecné povahy.

Předem vypořádání jednotlivých námitek zdejší soud zdůrazňuje, že odmítl přistoupit na vypořádávání jednotlivých kapitol návrhu a každé dílčí jednotlivé námitky či subnámitky přísně dle návrhu, neboť z jeho obsahu vyplývá, že navrhovatelé předložili návrh, v němž se jednotlivé námitky opakují na různých místech. Soud proto při vypořádávání jednotlivých námitek postupoval sice částečně ve struktuře návrhu, nicméně návrhové okruhy řešil jako celky s přesahem do jednotlivých námitek návrhu. Tomu odpovídají i názvy jednotlivých oddílů rozsudku rubrikovaných níže. Odkazy na jednotlivé návrhové body jsou toliko orientační za účelem provázání textu rozsudku se strukturou návrhu. V případě, že dospěl soud k závěru o nedůvodnosti návrhových bodů jako celku již v obecném testu, tak k jejich individuálnímu vypořádání v kontextu jednotlivých záměrů nepřistupoval. Typicky se toto týká otázek působení kumulativních a synergických vlivů záměrů a územních rezerv.

Mezi účastníky není existence ZÚR JMK sporná. Není mezi nimi ani spor o datum vydání ani o okamžik účinnosti ZÚR JMK a ve vazbě na to ani o včasnosti podání návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy.

Pro pořádek soud v této souvislosti rekapituluje následující. Zásady územního rozvoje se v souladu s § 36 odst. 4 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2016, vydávají formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. ZÚR byly vydány jako opatření obecné povahy usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016.

Judikatura Nejvyššího správního soudu již dovodila, že opatření obecné povahy lze považovat za účinné – a tím i soudem přezkoumatelné – teprve poté, co bylo platně vyhlášeno. Pojem účinnost pak je nutno vykládat tak, že před jejím nabytím předmětné opatření obecné povahy není způsobilé vyvolat žádné právní účinky (rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS). V souladu s § 173 odst. 1 správního řádu nabývá opatření obecné povahy – tedy i zásady územního rozvoje – účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou bylo oznámeno. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 489 zásady územního rozvoje nabývají v souladu s § 173 odst. 1 ve spojení s § 25 odst. 3 správního řádu účinnosti „patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správního orgánu, který toto opatření obecné povahy vydal“.

V nyní posuzované věci řádně vyvěšené ZÚR JMK účinnosti nabyly ve vazbě na shora uvedené dne 3. 11. 2016.

Návrh na zrušení opatření obecné povahy byl ke Krajskému soudu v Brně podán 10. 7. 2017, z čehož vyplývá, že navrhovatelé se domáhali zrušení účinného opatření obecné povahy.

Dle ustanovení § 101b odst. 1 s.ř.s. je třeba podat návrh na zrušení opatření obecné povahy ve lhůtě do jednoho roku ode dne, kdy napadené opatření nabylo účinnosti. Z výše uvedeného je proto patrné, že návrh na zrušení ZÚR JMK byl podán v zákonné lhůtě.

V případě posouzení aktivní legitimace jednotlivých navrhovatelů je třeba předně konstatovat, že aktivní legitimace navrhovatele je dána tvrzením o tom, že byl opatřením obecné povahy zkrácen na svých existujících právech jasně uvedeným způsobem.

Z judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, sp. Zn. 1 Ao 1/2009, rozsudek ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 4 As 50/2004, rozsudek NSS ze dne 11. 6. 2009, sp. zn. 3 Ao 2/2009, či rozsudek ze dne 25. 11. 2009) vyplývá, že odmítnutí návrhu je možné pouze v případě, kdy lze nedostatky procesní nebo hmotné legitimace zjistit již ze samotného návrhu.

V nyní posuzované věci lze shledat čtyři skupiny navrhovatelů. Své návrhy na zrušení opatření obecné povahy podaly jednotlivé obce, jednotlivé fyzické osoby, spolky i fyzické osoby v postavení zástupců veřejnosti.

Navrhovatelé označení v záhlaví pod písm. a) - n) jsou výlučně obce.

Podle ustanovení § 101a odst. 2 s.ř.s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec.

Ze systematického výkladu právní úpravy vyplývá, že se v případě ustanovení § 101a odst. 2 s.ř.s. jedná o ustanovení ve vztahu speciality k ustanovení § 101a odst. 1 s.ř.s., které ve své první větě uvádí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.

Druhý odstavec citovaného ustanovení zakládá zvláštní oprávnění obce, jako jednoho ze samostatných subjektů, podat návrh na zrušení opatření obecné povahy. Jedinou zákonnou podmínkou je, že se musí jednat o opatření obecné povahy (nebo jeho části) vydané krajem, nejčastěji tedy zásady územního rozvoje daného kraje. Imanentní podmínkou je, že se musí jednat o obec nacházející se na území daného kraje. Jinou podmínku pro založení aktivní legitimace zákon neobsahuje, zejména neobsahuje na rozdíl od ustanovení § 101a odst. 1 věty první s.ř.s. podmínku subjektivní přípustnosti návrhu. Obec tak není povinna tvrdit zkrácení svých práv. Konečně k založení aktivní procesní legitimace obce pouze z důvodu, že se nachází na území příslušného kraje, se vyjádřil i Nejvyšší správní soud při posuzování ZÚR JMK 2011 a v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 As 7/2011-526, uvedl, že „Odpůrce ve svém vyjádření aktivní legitimaci navrhovatelů a) až l) a w) nezpochybnil, pouze podotkl, že v případě mnoha obcí se na jejich území nejedná o přímé dotčení záměrem, ale toliko územní rezervou ve smyslu § 36 odst. 1 stavebního zákona.

V nyní posuzované věci odpůrce zpochybňoval v případě navrhovatele a) pouze aktivní věcnou legitimaci, což je ale otázkou důvodnosti, nikoliv přípustnosti návrhu.

V případě navrhovatelů c), d), e), f), h), i), j), l), m) a n) odpůrce namítal, že s ohledem na charakter institutu územní rezervy je jejich návrh zjevně předčasný. Soud s touto argumentací předčasnosti, což je jediný případný důvod pro nepřípustnost návrhu, nesouhlasí. Institut územní rezervy je jedním ze základních nástrojů v případě plánování silniční sítě na území Jihomoravského kraje v přezkoumávaných ZÚR JMK. Právě nezákonnost užití tohoto institutu je podstatou valné části námitek, kterými brojí navrhovatelé proti přezkoumávanému opatření obecné povahy. Byl to právě odpůrce, který zvolil v návaznosti na zrušení předcházejících ZÚR JMK 2011 takové řešení, kdy podstatné části zejména silničních koridorů vyloučil k budoucímu projednání v aktualizaci ZÚR JMK prostřednictvím územních rezerv. Jestliže zvolil tuto koncepci a opatření obecné povahy v této podobě schválil, pak je vymezení územních rezerv jeho legitimní součástí a i samotné vymezení územních rezerv může být vnímáno jako omezení práv obcí, přičemž důvodnost užití územních rezerv, případně rozsah jejich užití a jejich dopad na přezkoumání např. kumulativních a synergických efektů při hodnocení vlivu na životní prostřední již není otázkou přípustnosti ani včasnosti návrhu, nýbrž otázkou jeho věcného posouzení. Vyloučení návrhů, které brojí právě proti nadbytečnému užití tohoto institutu v ZÚR JMK, resp. proti dotčení práv užitím územních rezerv, a to pouze a jedině z procesního důvodu, by podaný návrh významně okleštilo a fakticky zabránilo celostnímu přezkumu ZÚR JMK, což však nijak nedeterminuje výše uvedené věcné posouzení zákonnosti užití územních rezerv při tvorbě ZÚR JMK.

V případě navrhovatelů b), g) a k) odpůrce uvedl k jejich legitimaci pouze důvody, které nevedou k závěru o nedostatku procesní legitimace navrhovatelů, ale které jsou otázkou věcného posouzení důvodnosti návrhu.

Navrhovatelé označení v záhlaví písmeny y) - ap) jsou fyzické osoby, které uplatnily dotčení svých vlastních práv.

Odpůrce k navrhovatelům - fyzickým osobám uvádí, že jejich dotčenost na právu na příznivé životní prostředí, založenou na základě tvrzení o přímém vlivu ZÚR JMK, považuje za vyloučenou. Zároveň uvedl, že s veškerými námitkami všech navrhovatelů vznesenými v průběhu pořizování ZÚR JMK se řádně a přezkoumatelně vypořádal, ač tito ve velice obecné a povrchní rovině tvrdí opak a má za to, že žádný z navrhovatelů plausibilně netvrdí a neprokazuje dotčení na svých veřejných subjektivních právech a návrh tak není důvodný.

Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí, kterým zrušil předcházející ZÚR JMK, k aktivní legitimaci fyzických osob uvedl: „[16] Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení“ (body 31 a 34 usnesení).

Zdejší soud při vědomí si toho, z jakých východisek vycházel Nejvyšší správní soud při hodnocení aktivní legitimace navrhovatelů v případě projednání předcházejícího návrhu na zrušení ZÚR JMK, obdobně na základě předložených výpisů z katastru nemovitostí ověřil, že navrhovatelé y) až af) a ah) až ap) jsou vlastníky, případně spoluvlastníky, nemovitostí na území Jihomoravského kraje. Tvrdí-li současně tito navrhovatelé, že ZÚR JMK nejsou, pokud jde o vymezované dopravní koridory a územní rezervy, v souladu se zákonem a nebyly vydány zákonem stanoveným způsobem, přičemž konkrétně specifikovanými nezákonnostmi byli zkráceni na právu na příznivé životní prostředí, vlastnickém právu, právu na zdraví, popř. právu na soukromý život, nelze o jejich aktivní legitimaci pro podání návrhu pochybovat.

Navrhovatelé v záhlaví označení písm. o) a p) jsou spolky.

Zdejší soud v obecné rovině na tomto místě konstatuje, že účastenství spolků v řízeních o návrzích na zrušení opatření obecné povahy bylo předmětem rozhodování soudů. K věci se vyjádřil i Ústavní soud ČR mj. i v nálezu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14 a podmínky účastenství spolků se ustálily na zásadách, že spolek musí tvrdit, že byl opatřením obecné povahy dotčen na svých subjektivních právech, spolek musí mít vztah k lokalitě dotčené opatřením obecné povahy, spolek musí být zaměřen na aktivitu, která má lokální opodstatnění.

Odpůrce nijak nezpochybnil, že by v případě navrhovatelů o) a p) nebyla naplněna uvedená kritéria. Zdejší soud na základě skutečností zjištěných ze stanov obou spolků, které byly přílohou návrhu, dospěl k závěru, že oba navrhovatelé splňují uvedené podmínky. Oba spolky totiž vykazují činnost v území, ke kterému brojí proti opatření obecné povahy a cílem obou spolků je mimo jiné ochrana přírody, kulturních a civilizačních hodnot dané lokality. S ohledem na předmět činnosti spolků lze dovozovat i dotčení na jejich subjektivních právech. Délka činnosti spolku nebyla sporná.

Navrhovatelé v záhlaví označení písm. q), r), s), t), u), v), w), x) a am) uplatnili své návrhy jako fyzické osoby v postavení zástupců veřejnosti.

Ve shodě s navrhovateli zdejší soud konstatuje, že zástupci veřejnosti jsou aktivně legitimováni k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Tuto právní otázku jasně vyřešil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 29. 3. 2016, č. j. 4 As 217/2015-182, kde výrokem II. rozhodl, že „Zástupce veřejnosti podle § 23 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního.“, v podrobnostech soud odkazuje na odůvodnění citovaného usnesení, které je dostupné na www.nssoud.cz, konkrétně na body [60]-[61], [76]-[79] a zejména [82]-[85] odůvodnění.

Aktivní legitimaci fyzických osob – zástupců veřejnosti, odpůrce nijak nezpochybnil a ani soud neshledal žádné důvody, pro které by dospěl k závěru o absenci aktivní legitimace kterékoliv z těchto osob.

Jedním z navrhovatelů, kteří se domáhali zrušení napadeného opatření obecné povahy, byl i P. F. N. V případě tohoto navrhovatele soud poukazuje na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 Ao 1/2012-62, kterým byla aktivní legitimace téhož navrhovatele posuzována ve vztahu k předcházejícím ZÚR JMK 2011.

V tehdejším řízení před Nejvyšším správním soudem týž navrhovatel k otázce aktivní legitimace tvrdil, že je spoluvlastníkem pozemků č. x, x, x, x, x, x, x, x, x, x, x a x a rodinného domu, který se nachází na pozemku č. x, vše na území obce S. Dům se nachází cca x od koridoru dálnice A5, která by navazovala na rychlostní silnici R52 Brno-Mikulov. V důsledku realizace těchto staveb by došlo k výraznému nárůstu hlukové a imisní zátěže v území, v němž se nacházejí předmětné nemovitosti, což by představovalo zásadní zásah do práva navrhovatele a) užívat uvedené nemovitosti k bydlení. Zároveň bude navrhovatel a) dotčen znečišťujícími látkami, které budou na jeho nemovitosti splachovány z plánované dálnice A5. Tímto splachem je ohrožen rovněž zdroj pitné vody a potok, který protéká přes nemovitosti navrhovatele a). Část pozemků navrhovatele a) dále slouží jako bažantnice, a proto se navrhovatel obával i negativních důsledků zamýšlené dálnice A5 na zdraví lesní zvěře, o kterou se stará a z níž má osobní požitky.

Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení jasně konstatoval, že „ [9] Navrhovatel a) předložil Nejvyššímu správnímu soudu neověřený internetový výpis z pozemkové knihy v němčině, který má zjevně dokládat tvrzení navrhovatele a), že je spoluvlastníkem výše uvedených nemovitostí v R. Již z této skutečnosti plyne, že navrhovatel nesplňuje podmínku aktivní legitimace pro podání návrhu na zrušení předmětných zásad, neboť netvrdí ani neprokazuje přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je zásadami územního rozvoje regulováno. Stejný závěr lze učinit i v případě navrhovatelky b) na základě jejího tvrzení o spoluvlastnictví nemovitostí na území R. podloženého ověřeným výpisem z pozemkové knihy.

V nyní podaném návrhu navrhovatel N. uvedl, že „je spoluvlastníkem pozemků č. x, x, x, x, x, x, x, x, x, x, x, x a x a rodinného domu, který se nachází na pozemku č. x, vše na území obce S. v R. Obec S. přímo hraničí s Českou republikou, s územím Jihomoravského kraje, tedy hraničí bezprostředně s územím, které je regulováno ZÚR JMK. Lze důvodné předpokládat, že se v obci S. významně projeví přeshraniční vlivy regulace obsažené v ZÚR JMK, zejména vymezení kapacitních komunikací, tvořících součást transevropského Baltsko-jadranského silničního koridoru sítě TEN-T, který do vydání ZÚR JMK nebyl na území České republiky vymezen. Rodinný dům navrhovatele 34) se nachází ve vzdálenosti cca x od koridoru doposud nerealizované dálnice A5, která by v této oblasti také stala, v případě realizace záměrů vymezených v ZÚR JMK, součástí transevropského Baltsko-jadranského koridoru a bezprostředně by navazovala na v ZÚR JMK vymezenou dálnici D52. Mj. by v důsledku těchto skutečností došlo k nárůstu objemu dálkové nákladní na území obce, v níž se nachází nemovitosti navrhovatele 34). Je tedy nepochybné, že navrhovatel 34) by byl významně dotčen výrazným nárůstem hlukové a imisní zátěže v území, což by představovalo zásadní zásah do jeho právní sféry, včetně jeho práva užívat uvedené nemovitosti k bydlení. Zároveň by byl navrhovatel 34) dotčen také zvýšeným výskytem znečišťujících látek, které by byly na jeho nemovitosti splachovány z předmětného intenzívně frekventovaného transevropského koridoru. Tím by byl ohrožen rovněž zdroj pitné vody a potok, který protéká přes nemovitosti navrhovatele 34) a negativně by byly dotčeny i rozsáhlé plochy v majetku navrhovatele 34), kde navrhovatel po desetiletí pracuje na konzervaci lesních porostů. Část pozemků navrhovatele 34) slouží jako bažantnice o velikosti několika hektarů, a proto se navrhovatel obává i negativních důsledků zamýšleného vedení koridoru, včetně hlučnosti neutichající ani v noci, na zdraví ptactva a lesní zvěře, o kterou se stará a z níž má osobní požitky.

Z první části uvedených důvodů, pro které se navrhovatel domnívá, že je aktivně legitimován k podání návrhu, vyplývá, že se jedná o totožné skutečnosti, ze kterých navrhovatel dovozoval aktivní legitimaci i v případě návrhu na zrušení předcházejících ZÚR JMK. Zdejší soud ani v tomto řízení neshledal důvody pro to, aby přiznal navrhovateli P. F. N. aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení ZÚR JMK, a to ze shodných důvodů, které uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 2. 5. 2012, jak jsou citovány výše, přičemž soud s ohledem na stejná skutková i právní východiska tohoto rozhodnutí pro stručnost na závěry Nejvyššího správního soudu odkazuje.

Jelikož zdejší soud dospěl k závěru, že navrhovatel P. F. N. není aktivně legitimován k podání návrh na zrušení opatření obecné povahy, nemohl soud rozhodnout jinak, než odmítnout návrh postupem dle ustanovení § 46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou, jak je výše uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí (k odůvodnění výroků o náhradě nákladů řízení této části rozhodnutí viz část IV. rozsudku).

Navrhovatelé tvrdí primárně dotčení ve svých právech v důsledku volby celkové silniční dopravní koncepce a zakotvení dílčích částí této koncepce, ať už formou koridorů či územních rezerv. V souvislosti s tím namítají také řadu procesních pochybení. V návrhu se ovšem objevuje také zcela ojedinělá námitka vůbec nesouvisející se silniční dopravní koncepcí a se záměry, které ji tvoří. Navrhovatelé s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011-559, poukazují, že odpůrce tento rozsudek nerespektoval, neboť „tento horkovod“ (navrhovatelé ani přesně nespecifikují, o jaký horkovod se jedná) je opět ukončen „v polích“. Nikde v návrhu ovšem žádný z navrhovatelů netvrdí, že by byl tímto záměrem jakkoliv dotčen, nebo že by se týkal jím chráněných zájmů (v případě spolků). Není patrné, že by (a v jaké míře) se tento záměr například dotýkal vlastnického práva některého z navrhovatelů či práva na samosprávu obcí, které jsou navrhovateli, nebo že by mohl mít například negativní vliv na životní prostředí, jehož ochrana je předmětem činnosti spolků, které jsou navrhovateli. Soud proto konstatuje, že u žádného z navrhovatelů neshledal aktivní procesní legitimaci k podání této námitky, a nemohl proto přistoupit k posouzení její důvodnosti.

Návrh na zrušení opatření obecné povahy byl formulován v souladu se zákonem.

Jak již soud výše uvedl, jak navrhovatelé, tak i odpůrce souhlasili s rozhodnutím věci bez jednání. Zároveň však obě strany předložily soudu obsáhlý seznam důkazních návrhů, které na výzvu soudu jasně formulovaly.

Navrhovatelé předložili soudu obsáhlý seznam důkazních návrhů. V případě jednotlivých důkazních návrhů dospěl (dle kapitol, jak byly označeny v návrhu na zrušení opatření obecné povahy a v návrhu na provedení důkazů) k těmto závěrům.

Ke kapitole označené v návrhu jako „Předchozí vývoj územního plánování v Jihomoravském kraji“ navrhli navrhovatelé provedení důkazu Grafická příloha z Generelu dopravy JMK pro „variantu C / scénář A“. Z obsahu samotného návrhu na zrušení ZÚR JMK vyplývá, že se jedná o listinu odpůrce a není to proto skutečnost, která by byla mezi účastníky sporná. Soud proto k provedení tohoto nepřistoupil. Nadto na tomto místě soud poukazuje na to, že skutkovým stavem a jeho řádným zjištěním v případě rychlostní silnice R43, ke které byl důkaz navržen, se soud zabývá v příslušné kapitole rozsudku.

Ke kapitole návrhu označené jako „Systém silniční infrastruktury v ZÚR JMK“ navrhl k provedení jako důkazy nad rámec spisového materiálu tyto listiny: - Zadání „Územní studie nadřazené dálniční a silniční sítě v jádrovém území OB3 metropolitní rozvojové oblasti Brno“, materiál pro 12. schůzi Rady JMK dne 23. 2. 2017,

Opětovně je třeba konstatovat, že i z obsahu samotného návrhu na zrušení ZÚR JMK vyplývá, že se jedná o listinu odpůrce a není to proto skutečnost, která by byla mezi účastníky sporná. Soud proto k provedení tohoto nepřistoupil. Nadto na tomto místě soud poukazuje na to, že „spory“ o volbu koncepce, vč. tvrzení o zavlečení dopravy do aglomerace města Brna se zabývá v rámci celého rozsudku, neboť základní myšlenkovou linií návrhu na zrušení ZÚR JMK je volba nesprávné koncepce.

Další navržené důkazy, a to listiny - Rezortní předpis Ministerstva dopravy TP 255 – Prognóza intenzit automobilové dopravy; - Dokumentace EIA pro záměr „Rychlostní silnice R52 Pohořelice - Mikulov (Drasenhofen); - Dokumentace EIA pro dálnici A5 v úseku Poysbrunn – Drasenhofen – hranice s ČR;

Soud shledal v této části návrhu jako zcela nadbytečné. Jejich podstatou podle podaného návrhu je prokázání předpokládané intenzity dopravy v úseku R52 Mikulov – státní hranice. Tato skutková otázka je předmětem posouzení v příslušné kapitole tohoto rozsudku, ve které se zároveň zabývá nutnosti exaktně prokazovat intenzitu dopravy v uvedené lokalitě.

S uvedeným souvisí i návrh na provedení důkazu listinou: - Výsledky sčítání dopravy v ČR z roku 2016 pro sčítací úsek 6-2190 - státní hranice ČR–Rakousko – vyústění silnice I/40 do I/52 (předloženo navrhovateli na DVD v adresáři E, položka 06)

S tímto důkazním návrhem se soud obsahově vypořádává v části rozsudku III.I Návrhový bod IV.12 Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice.

V případě kapitoly nazvané „Současná zátěž životního prostředí v území dotčeném návrhem řešení dopravní infrastruktury v ZÚR JMK“ navrhli navrhovatelé provedení těchto důkazních prostředků – listin: - Vliv kvality ovzduší na zdraví a úmrtnost Brňanů, 2015, MUDr. M. Č., Masarykova univerzita, lékařská fakulta, - Bezpečnostní rizika dopravy – environmentální a zdravotní aspekty - Metodický pokyn Ministerstva dopravy ke snižování prašnosti z dopravy - Metodika pro oceňování externích nákladů z imisní a akustické zátěže pro potřeby ekonomického hodnocení staveb - Odhad zdravotních rizik ze znečištění ovzduší – Česká republika – rok 2015 - Grafická ročenka ČHMÚ 2015 – aglomerace Brno - PZKO pro aglomeraci Brno - Reprezentativnost pozaďové stanice Brno – Tuřany 2009 - měření PM10 Brno – Tuřany 2009 - Reprezentativnost pozaďové stanice Brno – Lány - Výsledky měření PM10 Brno – Lány a Brno – Zvonařka 2009 - Výsledky měření PM10 Brno Zvonařka 2010 - Program ke zlepšení kvality ovzduší statutárního města Brna - Grafická ročenka ČHMÚ 2014 – koncentrace PM 2,5 Brno 2006 - 214 - PZKO pro zónu Jihovýchod - Výsledky měření PM10 Brno – Lány, Zvonařka, Svatoplukova, Tuřany 2010 - ČHMÚ předběžné hodnocení kvality ovzduší 2015 - ČHMÚ kvalita ovzduší 2017 - Informace ovzduší 2017, výsledky Brno – Lány, Zvonařka, Svatoplukova - Věstníky MŽP benzo[a]pyren Brno Bosonohy 2007, 2008, 2010 - Přehled stanic s ročními průměrnými koncentracemi NO2, 2014 - Přehled stanic s ročními průměrnými koncentracemi NO2, 2012 a 2013 - Přehled stanic s nejvyššími ročními průměrnými koncentracemi NO2 2010 - 2014 - Reprezentativnost pozaďové stanice - Výsledky měření PM10 Znojmo 2004, 2005, 2006, 2010, 2011 - Informace ovzduší 2017, výsledky Znojmo - Rozhodnutí KHS JMK č. j. BM-4355/2005-HOK/Fa ze dne 9. 6. 2005, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na dálnici D1 v úseku km 190,120 – 191,100 Brno-Starý Lískovec na dobu do 30. 6. 2008 - Rozhodnutí KHS JMK č. j. BM-6487/2005-HOK/Fa ze dne 10. 6. 2005, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na dálnici D1 v úseku km 188,050 – 189,330 Brno-Bosonohy na dobu do 30. 6. 2009 - Rozhodnutí KHS JMK č. j. BM-7366/2005-HOK/Fa ze dne 30. 6. 2005, kterým se povoluje překročení hladiny hluku z dopravy na silnici I/52 – ulice Vídeňská, v katastrálním území Modřice na dobu do 31. 12. 2011 - Rozhodnutí KHS JMK č. j. BM/3834/2006/HOK ze dne 24. 2. 2006, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na dálnici D1 v úseku km 185,000 – 186,400 Popůvky vpravo na dobu do 30. 10 2009 - Rozhodnutí KHS JMK č. j. 8600/2006/BM/HOK/Fa č.d. BM10384/2006/HOK ze dne 25. 5. 2006, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na silnici II/602 Brno-Bosonohy u úseku ulice Pražské na dobu do 31. 5. 2011 - Rozhodnutí KHS JMK č. j. 9934/2010/BM/HOK č.d. BM/52934/2010/HOK ze dne 15. listopadu 2010, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na silnici II/602 – ul. Jihlavská, Pražská v Brně na dobu do 31. 12. 2015 - Rozhodnutí KHS JMK č. j. KHSKM 15855/2016/BM/HO ze dne 11. 4. 2016, kterým povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na silnici II/602 – ul. Jihlavská a Pražská v Brně a Jihlavská v Troubsku na dobu do 30. 12. 2020 - dokumenty dle poznámek pod čarou č. 53 a 54 návrhu – Dokumentace EIA“ pro záměr rychlostní silnice R43 Kuřim – Svitávka

Provedení navrhovateli navrhovaných důkazů soud považoval za nadbytečné, neboť odpůrce se zjištěním skutkového stavu k této otázce při pořizování ZÚR JMK zabýval zcela dostatečně. Zjištění skutkového stavu probíhalo k roku 2012, což soud vzhledem k náročnosti přípravy takovéhoto koncepčního dokumentu považuje za odpovídající, a soud z takto zjištěného skutkového stavu vycházel. Většina navrhovateli předložených důkazů vznikla až po tomto datu a soud k nim proto nepřihlédl, a to i s ohledem na ustanovení § 101b odst. 3 s.ř.s.. Nad rámec toho je nutné konstatovat, že již z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, jasně plyne, že samo vymezení silničních koridorů nadmístního významu v zásadách územního rozvoje v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, resp. s imisními limity znečištění ovzduší a nejvyššími přípustnými hodnotami hluku, pročež soud navržené důkazy neprovedl. Zároveň je v této souvislosti nesporné, až notorietou, že zhoršení stavu ovzduší má důsledky na zdraví člověka a že zvýšení dopravní zátěže má obecně negativní dopady na kvalitu ovzduší. Taktéž z předložených důkazních návrhů nevyplynul rozpor mezi tvrzeními navrhovatelů a zjištěným skutkovým stavem v otázce stavu ovzduší v jednotlivých lokalitách. Věcně se skutkovými zjištěními soud dále zabývá v jednotlivých kapitolách rozsudku ve vazbě na konkrétní námitky navrhovatelů.

Další důkazní návrhy se týkaly kapitoly „Nezákonnost PÚR a její aktualizace a jejich dopad na nezákonnost ZÚR JMK“. V případě důkazů navržených k této kapitole je klíčový závěr vypořádání námitek k předmětné kapitole, že PÚR nemůže být předmětem soudního přezkumu (k tomu srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011 bod 192. odůvodnění). Z tohoto bylo zcela nadbytečné provádět následující navržené důkazní prostředky - listiny: - Stanovisko MŽP k PÚR ze dne 23. 1. 2009, č. j. MŽP 4872/EVN/09 - Zpráva o uplatňování PÚR - Stanovisko MŽP k návrhu koncepce rozvoje dopravních sítí v České republice do roku 2010 ze dne 24. 6. 1999, č. j. M/11862/1137/700/1412/OPVŽP/99 - Rychlostní silnice R43 v úseku Kuřim – Svitávka, Hodnocení vlivů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti jako součást posudku EIA, Mgr. O. V., 2010 - Posouzení koncepce páteřní komunikační sítě v Brněnské aglomeraci, Ing. M. S., 2011 - Dopis vedoucího Ředitelství D Generálního ředitelství pro životní prostředí Evropské komise ze dne 19. 1. 2007, č. j. EU ENV D3-MN-jv D(2007) 970 a jeho překlad do českého jazyka - Zápis z jednání k R43 konaného dne 16. 9. 2010 mezi Ministerstvem dopravy a Ministerstvem životního prostředí - Rezortní předpis Ministerstva dopravy „Technické kvalitativní podmínky pro dokumentaci staveb pozemních komunikací – kapitola 1.“ - Posudek O. V. R43 NATURA 2000 - Rezortní předpis Ministerstva dopravy „Technické kvalitativní podmínky pro dokumentaci staveb pozemních komunikací – kapitola 2. - Zadání 1. ZÚR JMK 2007

Zároveň soud ale konstatuje, že se seznámil s PÚR a její aktualizací, které navrhovatelé navrhli k provedení jako důkaz (Politika územního rozvoje vydaná v roce 2009, Aktualizace Politiky územního rozvoje z roku 2015, včetně vyhodnocení a stanoviska SEA), nicméně v případě PÚR se jedná o akt publikovaný ve formě usnesení vlády a jedná se tedy o veřejně dostupnou normu a lze na ní hledět jako na „normativní akt“, resp. právní předpis, kterým soud ve smyslu zásady iura novit curia nedokazuje.

V případě kapitoly rubrikované v části „Důvody návrhu“ pod bodem 3. nazvané „Nečinnost odpůrce při nápravě protiprávního stavu zatížení životního prostředí – rozpor s požadavky udržitelného rozvoje území“ soud navržené důkazy nad rámec spisového materiálu neprovedl, neboť podstatou kapitoly návrhu, kterou se soud zabývá níže (viz kapitola III.N.2), je uvození námitek, které jsou repetitovány a rozváděny v dalších návrhových bodech. Soud, jak bude patrno z dalších částí odůvodnění, se touto kapitolou samostatně nezabýval, pročež ani nedospěl k závěru o nutnosti provádět k této části návrhu dokazování, které se s ohledem na rozvedení návrhových námitek v dalších bodech návrhu jeví jako nadbytečné. Pouze ve stručnosti proto soud konstatuje, že důkazem listinou „Posouzení koncepce páteřní komunikační sítě v Brněnské aglomeraci“, Ing. M. S., 2011, se soud zabývá v dalších částech návrhu ve vazbě na konkrétní návrhové body (srov. návrhy důkazů např. ke kapitole návrhu Nevymezení koncepce páteřní silniční infrastruktury, jako celku, není v ZÚR JMK přezkoumatelně odůvodněno a spolu s nesrovnáním variant těchto koncepcí představuje neproporcionální zásah do práv dotčených obcí).

Ekonomickou výhodností jednotlivých variant návrhů se soud podrobně zabývá ve vztahu k jednotlivým záměrům, stejně jako v případě kapitol zabývajících se hodnocením páteřní sítě jako celku. Na tomto místě neshledal pro rozhodnutí věci podstatné se ve vztahu k této kapitole zabývat důkazními prostředky (Prováděcí pokyny ŘSD pro hodnocení ekonomické efektivnosti projektů silničních a dálničních staveb – HDM4 a Metodika pro oceňování externích nákladů z imisní a akustické zátěže pro potřeby ekonomického hodnocení silničních staveb), neboť obecně soud v celém rozhodnutí vychází z premisy, že ekonomická efektivnost není základním ukazatelem pro vytváření zásad územního rozvoje, jak bude rozebráno dále v textu.

V případě kapitoly nazvané „Nebyly řádně vyhodnoceny vlivy ZÚR JMK na životní prostředí a udržitelný rozvoj, zejména vlivy kumulativní a synergické“ navrhli navrhovatelé provedení těchto důkazních prostředků - listin: - Výsledky sčítání dopravy v ČR z roku 2016 pro sčítací úsek 6-8702 – dálnice D2

K tomuto důkaznímu návrhu odkazuje soud na body 127 a 134 tohoto rozsudku, z něhož vyplývají důvody, proč shledal soud tento důkazní návrh obecně nadbytečný.

Soud neprovedl ani důkaz, který byl navržen ke kapitole návrhu „Rozpor ZÚR JMK se schváleným zadáním“, a to dokument Smlouva o dílo – zpracování ZÚR JMK, ohledem na věcné vypořádání této námitky, které je uvedeno pod body 699 a 700 rozsudku. Soud je přesvědčen, že vyvstala-li by v průběhu procesu přijímání a schvalování ZÚR potřeba opatřit další podklady, bylo na místě je opatřit bez ohledu na to, že dosud shromážděné podklady byly do té doby považovány za plně postačující.

O důkazních návrzích ke kapitole návrhu „Nevymezení koncepce páteřní silniční infrastruktury jako celku není v ZÚR JMK přezkoumatelně odůvodněno a spolu s nesrovnáním variant těchto koncepcí představuje neproporcionální zásah do práv dotčených obcí“ uvážil soud následovně: - Posouzení koncepce páteřní komunikační sítě v Brněnské aglomeraci, Ing. M. S., 2011

Krajský soud vycházel ze skutkového stavu obsaženého ve spisovém materiálu a shledal, že důkazy nad rámec obsahu spisu není nutno ani k návrhovému bodu 8 provádět. Konkrétně krajský soud dovodil, že není třeba provádět důkaz studií Ing. S. z roku 2011, neboť ve spisu je obsažena studie téhož autora z roku 2012 (Posouzení koncepce páteřní silniční sítě pro Jihomoravský kraj v kontextu TEN-T a PÚR ČR), s níž se krajský soud podrobně seznámil a z níž vycházel. Jak dovodil i Nejvyšší správní soud ve svém zrušujícím rozsudku (viz zejm. bod 150 a 192 odůvodnění), studie Ing. S. nelze vnímat izolovaně, neboť představují jeden významový a funkční celek, a to spolu s dalšími podpůrnými studiemi K. (2015), MUDr. V. (2014) atd., tedy podklady určené pro podporu prosazení tzv. alternativní koncepce dopravní infrastruktury Jihomoravského kraje. Vzhledem k uvedenému krajský soud neměl potřebu touto studií provádět dokazování. - Dopravní politika ČR pro období 2014 -2020

Krajský soud při posouzení námitek sdružených v návrhovém bodě 8 nepovažoval za potřebné zabývat se Dopravní politikou ČR pro období 2014-2020. Mezi stranami nebyl obsah tohoto dokumentu sporný a pro posouzení námitek má pouze kontextuální význam. Obdobně to platí i pro dokument „PZKO pro zónu Jihovýchod“, který je v této kapitole pouze podpůrně odkazován a vztahuje se primárně k argumentaci navrhovatelů obsažené v kapitole 6 a 16 návrhu, která byla vypořádána v předmětných bodech odůvodnění.

V případě kapitoly „Nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43“ posoudil důkazní návrhy takto. Jako nadbytečné shledal soud v případě této kapitoly provedení následujících důkazů: - Posouzení koncepce páteřní komunikační sítě v Brněnské aglomeraci, Ing. M. S., 2011, neboť v případě tohoto důkazu z rubrikované kapitoly nijak nevyplývá význam citovaného důkazu pro tvrzení obsažená v této kapitole, ani z ní nevyplývá, co by navrhovatelé tímto důkazem chtěli prokazovat. Z tohoto důvodu soud dospěl k závěru o nadbytečnosti provedení citovaného důkazu, nad to je ve správním spise navíc založena navazující studie tzv. S. (2012) – Posouzení koncepce páteřní silniční sítě pro Jihomoravský kraj v kontextu TEN-T a PÚR ČR. - Dopravní sektorová strategie 2013, neboť s ohledem na vázanost odpůrce PÚR, která počítá pouze s variantou trasy směrem na Moravskou Třebovou (k tomu viz bod 479 rozsudku), je obecné tvrzení navrhovatelů o nízkých intenzitách dopravy pro tuto trasu irelevantní a nebylo proto třeba v tomto směru provádět dokazování navrženým dokumentem.

Následující důkazy – listiny, soud shledal jako nadbytečné s ohledem na obecné závěry, které jsou uvedeny v příslušné kapitole věcného vypořádání této námitky: - Dokumentace EIA pro záměr rychlostní silnice R43 Kuřim – Svitávka (viz bod 482 rozsudku) - Usnesení vlády 741/1999 k návrhu rozvoje dopravních sítí ČR a dokument Usnesení vlády 145/2001- Harmonogram a finanční zajištění rozvoje dopravních sítí ČR (viz bod 483 rozsudku) - Stanovisko MŽP ze dne 15. 1. 2010 vydané pod č. j. 916/ENV/10 k návrhu zadání 2. ZÚR JMK (v případě námitek k posuzování variant schválených koridorů viz body 478 a násl.)

Provedení dalších, k této kapitole navržených důkazů, a to dokumentů Stanovisko MŽP ze dne 15. 1. 2010 vydané pod č. j. 916/ENV/10 k návrhu zadání 2. ZÚR JMK a Zadání veřejné zakázky „Územní studie a Aktualizace Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje“, je nadbytečné proto, že v případě námitek směřujících k územním rezervám se jedná o námitky, které jsou v tuto chvíli předčasné.

Stejně tak soud neprovedl dokazování dokumentem Výsledky sčítání dopravy v ČR z roku 2016 pro sčítací úsek 6-2441 – silnice II/374, a to z důvodů, které jsou výslovně uvedeny v bodě 411 tohoto rozsudku.

Zdejší soud nevyhověl ani návrhu na provedení dokazování ke kapitole „Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice a vyhodnocení jeho vlivů na udržitelný rozvoj území“, a to dokumenty Výsledky sčítání dopravy v ČR z let 2016 a 2010 pro sčítací úsek 6-2190 - státní hranice ČR–Rakousko – vyústění silnice I/40 do I/52, neboť se jedná o důkaz nadbytečný. Soud dospěl k přesvědčení, že údaje, prokazované uváděnými dokumenty, jsou mezi stranami v podstatě nesporné. Při posouzení nutnosti provedení tohoto důkazního návrhu zohlednil soud to, že navrhovatelé se jím snaží primárně prokázat svá tvrzení ohledně (ne)potřebnosti některých staveb, a to s ohledem na predikci budoucího využití území a dopravní zátěže. Soud však při věcném posuzování této námitky neshledal predikci budoucí dopravní zátěže jako klíčovou otázku, kterou by bylo třeba nad rámec správního spisu dokazovat.

Při posouzení návrhu na provedení dokazování ke kapitole návrhu „Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52 Pohořelice – Mikulov“ dospěl soud k závěru, že v případě dokumentů Rychlostní silnice R 52 v úseku Pohořelice – Mikulov - Předběžné hodnocení navržených tras z hlediska vlivů na životní prostředí“, Löw & spol. s r.o., 2000, a stanovisko AOPK - Správy CHKO Pálava a krajského střediska Brno ze dne 7. 9. 2012, č. j. 01110/PA/1012/AOPH 2007 (kterým se soud zabývá podrobně níže), není mezi účastníky sporná ani existence těchto podkladů, ani jejich obsah. Mezi navrhovateli a odpůrcem je pouze rozpor v interpretaci těchto podkladů a v aplikaci závěrů na nyní posuzovanou věc. Za této procesní situace nepovažoval soud za nutné provést důkaz těmito listinami s ohledem na jejich nespornost mezi účastníky.

K důvodům neprovedení následujících důkazních návrhů - listin: - Návrh přílohy s názvem „Evropsky významná lokalita Slanisko v trojúhelníku“ pro novelu nařízení vlády, AOPK, 2007, - Analýza dostatečnosti doplnění národního seznamu pro kontinentální biogeografickou oblast v České republice, příloha stížnosti přeložené Evropské komisi Koalicí nevládních organizací pro NATURU 2000, duben 2010, - Materiál k bodu č. 49 „Stanovisko Jihomoravského kraje k návrhu zařazení nové evropsky významné lokality „CZ0620411 Slanisko v trojúhelníku“ do národního seznamu soustavy NATURA 2000“ projednávaný na 133. Schůzi Rady JMK konané dne 4. 10. 2007, přijaté usnesení Rady JMK a podkladový dokument, dopis AOPK ČR ze dne 25. 9. 2007 pod č. j. 01576/BRN/2007, - Návrh kompenzačních opatření na R 52 - slanisko u Mikulova, Natura Servis s r.o., 2009, se soud vyjadřuje v bodu 450 tohoto rozsudku.

U důkazních návrhů ke kapitole „Nezákonnost (ne)vymezení částí koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)“ není existence podkladů - dokument Silnice I/55 Břeclav, obchvat, informační leták Ředitelství silnic a dálnic, stav k 04/2017 a dokument Závěr zjišťovacího řízení Břeclav obchvat, stejně tak údaje v nich uvedené mezi účastníky sporná. Mezi navrhovateli a odpůrcem je pouze rozpor v interpretaci těchto podkladů a v aplikaci závěrů na nyní posuzovanou věc. Za této procesní situace nepovažoval soud za nutné provést důkaz těmito listinami s ohledem na jejich nespornost mezi účastníky. Vše další vyplývá z bodů 140 a násl. tohoto rozsudku.

V případě kapitoly návrhu označené jako „Nezákonnost vymezení koridoru kapacitní komunikace S8“ soud dospěl k závěru o nadbytečnosti provedení důkazů navržených nad rámec spisového materiálu (Sdělení Městského úřadu Znojmo ze dne 10. 6. 2011, č. j. 38899, a Závěr zjišťovacího řízení „Napojení silnice II/413 na silnici I/38“), neboť pro závěry soudu, uvedené v kapitole III.K tohoto rozsudku, jsou tyto listinné důkazy irelevantní a nemohou nic změnit na níže uvedených závěrech soudu.

Stejně jako v případě ostatních navržených důkazů ani v případě kapitoly „Nezákonnost stanovisek dotčených orgánů“ neshledal soud důvody pro provedení navržených důkazů.

V případě dokumentu Odhad vlivu znečištění ovzduší jemnými částicemi PM 2.5 na přežití a úmrtnost Brňanů, MUDr. M. Č. (Lékařská fakulta Masarykovy Univerzity Brno), Mgr. R. S. (ČHMÚ, Oddělení ochrany čistoty ovzduší Brno) se podle názoru soudu jedná o nadbytečný důkaz, neboť není potřeba dokazovat to, že zvýšení dopravy produkuje v ovzduší více škodlivin, což má za následek negativní vliv na zdraví, popř. úmrtnost občanů (totéž platí vice versa). V této souvislosti soud odkazuje i na věcné vypořádání toho návrhového bodu (viz bod 563 rozsudku)

Na stanovisko MŽP ze dne 15. 1. 2010 vydané pod č. j. 916/ENV/10 k návrhu zadání 2. ZÚR JMK je v návrhu odkazováno v souvislosti s dalším stanoviskem z roku 2012. Soud má za to, že se jedná o veřejně dostupnou informaci (viz bod 533 rozsudku) a zároveň je zřejmé, že obsah stanoviska není mezi stranami sporný a účastníkům je znám.

Provedení důkazu dokumentem Zadání veřejné zakázky „Územní studie a Aktualizace Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje“ považuje soud za nadbytečné, neboť má pouze prokázat, že požadavek na opětovné prověření problematických změn záměrů dopravní infrastruktury (průchod urbanizovaným územím) není zakotven nejen v odůvodnění ZÚR, ale také ve výše uvedeném konečném zadání studie. V ZÚR je však opětovné posouzení požadováno (viz body 558 - 560 rozsudku). Nehledě na to, že obsah zadání je stranám nepochybně znám.

Provedení důkazu dokumentem Národní program snižování emisí ČR soud taktéž považuje za nadbytečné, neboť obdobně jako obdobné důkazní návrhy směřuje toliko k prokázání skutečnosti, že záměrem v oblasti ochrany ovzduší je zlepšení jeho kvality, resp. eliminace znečištění výstavbou páteřní sítě kapacitních komunikací a obchvatů měst a obcí. Tento záměr ovšem deklarovaly obě strany a pouze se rozcházejí ve způsobu realizace a dosažení daného cíle, tedy zlepšení kvality ovzduší. Bez ohledu na tuto skutečnost je program veřejně dostupný a stranám je jeho obsah nepochybně znám, když opakovaně argumentují potřebou zlepšení stavu ovzduší, na který má negativní vliv zejména zvýšená koncentrace dopravy.

K námitce navrhovatelů, že vzhledem ke skutečnosti, že právní uvážení krajů, je determinováno rozhodnutím vlády – Politikou územního rozvoje (PÚR), jejíž vymezení koridorů je pro ně závazné, musí být i PÚR v rozsahu, v jakém je závazná pro ZÚR JMK soudně přezkoumatelná se samotnými ZÚR JMK (zda byly dodrženy zákonné požadavky, včetně posouzení vlivů na udržitelný rozvoj území), uvádí krajský soud následující.

Podle § 31 odst. 1 stavebního zákona PÚR stanoví požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj území, a určuje strategii a základní podmínky pro naplňování těchto úkolů. PÚR sice je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území (§ 31 odst. 4), nicméně tomu tak je právě ve smyslu závaznosti požadavků na konkretizaci úkolů územního plánování. PÚR sama jednotlivé oblasti území státu přímo nereguluje. Byť je jakýmsi nejvyšším stupněm, není územně plánovací dokumentací, tj. článkem soustavy konkretizujících nástrojů územního plánování, jimiž jsou právě zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán. Podle § 32 odst. 1 stavebního zákona PÚR upravuje republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území, vymezuje rozvojové oblasti a oblasti se specifickými hodnotami a problémy, a také vymezuje plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury. Na této úrovni by však mělo jít vždy o vymezení obecné se stanovením úkolů pro územní plánování, jak to vyplývá z hierarchie jednotlivých nástrojů územního plánování.

PÚR z roku 2008 (dále jen „PÚR 2008“) pořízená Ministerstvem pro místní rozvoj postupem podle § 31 až 35 a § 186 stavebního zákona byla přijata vládou na jejím jednání dne 20. 7. 2009 usnesením č. 929. V souladu se shora uvedeným byly (a jsou) součástí schválené PÚR 2008, části 5 označené jako "Koridory a plochy dopravní infrastruktury" i body 106 a 121, které vymezují koridory rychlostních silnic R52 a R43 následujícím způsobem: "(106) R52

Usnesením vlády ze dne 15. 4. 2015 č. 276 (o Aktualizaci č. 1 Politiky územního rozvoje České republiky) byla PÚR 2008 aktualizována, přičemž jisté změny doznal i bod 121, kdy vypadl variantní koncový bod Svitavy, jakož i úkoly ohledně prověření proveditelnosti záměru (byly splněny): "(121) R43

Krajský soud má za to, že takto vymezené koridory dopravní infrastruktury nemohou být předmětem soudního přezkumu, stejně jako jím zásadně nemůže být PÚR jako celek. Navrhovatelé citují či uvádějí řadu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, jež v zásadě vylučují soudní přezkum PÚR (viz níže), přesto se nyní pokoušejí do jejího přezkumu takříkajíc „vlomit“ v rámci řízení o návrhu na zrušení ZÚR JMK.

Samostatnou přezkoumatelností PÚR soudem se již podrobně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak Ústavní soud, a to zejména v usnesení NSS ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, č. 2009/2010 Sb. NSS a na něj navazujícím usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10. NSS v uvedeném usnesení jednoznačně vyslovil, že PÚR není opatřením obecné povahy a není tak soudně přezkoumatelná (v režimu § 101a a násl. s. ř. s.). Podle NSS totiž „(p)ředmětem Politiky není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace. Politika má vyjadřovat vývojové záměry státu v mezinárodním kontextu a vytvářet základ pro regionální politiku na úrovni státu, a to vše v potřebné míře obecnosti. Jde tedy o koncepční nástroj, který určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování. Jejím účelem není stanovit pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, ale stanovit obecné rámcové úkoly pro navazující územně plánovací činnost, zajistit koordinaci územně plánovací činnosti krajů a obcí, koordinaci odvětvových a meziodvětvových koncepcí, politik a strategií.“ Ústavní soud vyslovené závěry potvrdil. Podle názoru Ústavního soudu „ze skutečnosti, že určité stavby jsou umisťovány v plochách a koridorech vymezených v politice územního rozvoje, neplyne bez dalšího konkrétní předmět regulace.“

Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení dále zdůraznil, že „(z)ávaznost v Politice obecně vyjádřených záměrů pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních a regulačních plánů a pro rozhodování v území ovšem neznamená a ani znamenat nemůže, že by kraje při pořizování zásad územního rozvoje automaticky převzaly do svých plánů realizaci v Politice obsažených záměrů, a to bez dalšího hodnocení jejich dopadů či zvažování možných variant. Takový postup by byl v rozporu se zvláštními právními předpisy jako je zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, nebo zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, případně zmíněná SEA směrnice komunitárního práva. Závaznost obecně formulovaných záměrů Politiky pro územně plánovací dokumentaci je nutno vyložit jako závaznost příslušných územních orgánů převzít do územně plánovací dokumentace vládou České republiky schválený koncepční záměr územního rozvoje na celostátní či mezinárodní úrovni, nikoli faktickou realizaci tohoto záměru.“ (pozn. podtržení doplněno krajským soudem). I podle Ústavního soudu úkoly vyplývající z PÚR směřují vůči orgánům územního plánování, jež musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů v ní vyjádřených – PÚR je akt adresovaný veřejné správě.

Přesně ze shora uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud již dříve odmítl návrh obce Dolní Dunajovice na zrušení PÚR 2008 „v části 5.2, odstavec č. (106), vymezující koridor rychlostní silnice R52 „Pohořelice - Mikulov - Drasenhofen / Rakousko (E 461)“, včetně grafického znázornění rychlostní silnice R52 ve Schématech č. 5 a 12“ (usnesení ze dne 16. 3. 2011, č. j. 4 Ao 6/2010 – 37). Stejná optika byla použita např. i v usnesení NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103.

Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu (a Ústavního soudu) tudíž vylučuje samostatný soudní přezkum PÚR v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Tyto závěry je přitom dle zdejšího soudu potřeba aplikovat i v případě navrhovateli zvoleného požadavku na v podstatě „incidenční přezkum“ PÚR v rámci řízení o návrhu na zrušení ZÚR JMK, tzn. požadavku, aby byla PÚR pojímána jako jakýsi podkladový akt přezkoumatelný společně se zásadami územního rozvoje. Takový postup navrhovatelů lze označit za nepřípadný již z toho důvodu, že PÚR, jak správně upozornil odpůrce ve svém vyjádření, zásadně vůbec nemůže být předmětem tohoto řízení – tím jsou pouze zásady územního rozvoje jako takové. Důvody pro nepřezkoumatelnost PÚR soudem jsou nadto i v řízení o zrušení zásad územního rozvoje úplně stejné (jednalo by se tak vlastně o obcházení shora citované judikatury). K výše uvedeným důvodům lze ještě výslovně doplnit, že vzhledem k nastíněné povaze PÚR jako politicko-právního (strategického) dokumentu, jehož závaznost je potřeba chápat ve smyslu závaznosti požadavků na konkretizaci úkolů (a prověření záměrů) směřujících k veřejné správě (nikoli jednotlivcům), nelze v jejím případě uvažovat o jakémkoli přímém dotčení veřejných subjektivních práv navrhovatelů.

Jediným příkladem, kdy by tato situace teoreticky přicházela v úvahu, by bylo v případě, kdy by byly cíle územního plánování v PÚR vymezeny natolik konkrétně, že by již bylo nutné hovořit o konkrétní přesně vymezené regulaci určitého území; potom by bylo možné dovolat se přezkumu PÚR v rámci návrhu na zrušení zásad územního rozvoje či jeho části a v té části, ve které by PÚR vykazovala takovou míru konkrétnosti, která by překračovala základní rámec jejího zákonem vymezeného obsahu, by nebyla ve vztahu k pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a rozhodování v území závazná (opět viz usnesení NSS ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59). O takový případ však v nyní posuzované věci nejde. Ani v případě koridorů dopravní infrastruktury, na něž se návrh zaměřuje, totiž nelze hovořit o takové míře konkretizace, která by překročila rámec koncepčního (strategického) dokumentu.

Vztahem PÚR a zásad územního rozvoje v otázce vymezení dopravních koridorů se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011, kde uvedl, že dopravní a technická infrastruktura je v PÚR vymezena skrze plochy a koridory, a tyto záměry jsou tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům, neboť v případě dopravní a technické infrastruktury je takováto regulace podmíněna specifickými potřebami při jejím plánování (včetně např. koordinace se sousedními státy). Takto vymezené koridory pak pronikají do nižších stupňů územně plánovacích nástrojů, které je mohou pouze zpřesňovat. Pořizovatel zásad územního rozvoje se musí pokusit tyto koridory zpřesnit tak, aby byly realizovatelné, shodně jako následně pořizovatelé územních plánů. Míra podrobnosti jejich vymezení může být v PÚR v případě určení koncových bodů relativně vysoká, ovšem ve zbylé části by měla v souladu se smyslem PÚR jen obecně určovat základní směr (body 38 – 51 rozsudku). Nadto právě i s odkazem na citované závěry devátého senátu Nejvyšší správní soud ohledně závaznosti PÚR v bodě 597 odůvodnění uvedl, že vymezení určitého koridoru v PÚR nutně neznamená, že by daný koridor musel být v celém rozsahu vyznačen i v zásadách územního rozvoje.

Jednoznačný závěr o tom, že ani vymezení koridorů dopravní infrastruktury v PÚR nepodléhá soudnímu přezkumu, Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 18. 4. 2013, č. j. 4 Aos 2/2012-82, kterým zamítl kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 10. 2012, č. j. 10 A 121/2012-114, jímž byl odmítnut návrh na zrušení části opatření obecné povahy PÚR 2008 vymezující právě koridory rychlostní silnice R52 a R43. Ve svém rozsudku uvedl, že PÚR 2008 ani jako celek, ani v části vymezující koridory a plochy dopravní infrastruktury není opatřením obecné povahy. V návaznosti na rozsudek ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011 pak ještě dovysvětlil, že trval-li Nejvyšší správní soud v dané věci na závaznosti PÚR 2008, znamená to, že neshledal překročení základního rámce zákonem vymezeného obsahu PÚR. Popsané závěry poté potvrdil i Ústavní soud v usnesení ze dne 24. 2. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 22/14.

V případech, kdy míra konkrétnosti nepřekračuje základní rámec PÚR si lze zkrácení práv navrhovatelů představit až tehdy, pokud by zásady územního rozvoje v rozporu se shora uvedenými záměry zanesené v PÚR převzaly automaticky a neposuzovaly by jejich dopady (viz výše). V řízení o zrušení zásad územního rozvoje podle § 101a s. ř. s. proto lze namítat to, zda a jakým způsobem kraj převzal záměry uvedené v PÚR, zda posuzoval jejich realizovatelnost a dopady (včetně vlivu na životní prostředí) a hodnotil všechny v úvahu přicházející varianty; nelze však namítat nezákonnost samotné PÚR. Jinými slovy, PÚR není z formálního ani materiálního hlediska podkladovým aktem, jehož zákonnost by šlo přezkoumat v řízení o návrhu na zrušení zásad územního rozvoje. Uvedené přitom navrhovatelům žádným způsobem neupírá přístup ke spravedlnosti. Mají totiž možnost (kterou nyní také využili) soudně napadnout územně plánovací dokumentaci (zde: ZÚR JMK), jež má následně v PÚR uvedený záměr konkretizovat.

Na tomto místě lze učinit dílčí závěr, že stejně jako samostatný přezkum v řízení podle § 101a s. ř. s. je v případě PÚR vyloučen i přezkum její zákonnosti jako podkladového aktu v rámci řízení o návrhu na zrušení zásad územního rozvoje; to platí i pro vymezení koridoru dopravní infrastruktury, kde je míra konkretizace o něco větší (tato závazná konkretizace se ovšem vztahuje jednoznačně jen ke koncovým bodům koridoru, což lze považovat za legitimní - viz výše a také čl. 76 PÚR 2008 ve znění aktualizace č. 1). Jakýkoliv přímý zásah do práv navrhovatelů je proto tímto vymezením vyloučen. Totožné závěry ohledně soudní přezkoumatelnosti PÚR samozřejmě dopadají i na přezkoumatelnost jejich aktualizací. S ohledem na uvedené proto krajský soud nepřistoupil k podrobnému posouzení jednotlivých dílčích námitek navrhovatelů vztahujících se k PÚR 2008 a její aktualizaci z roku 2015 a neprováděl ani navržené důkazy (viz vypořádání důkazních návrhů).

Současně však soud považuje za vhodné se zcela na okraj k podstatě argumentace navrhovatelů obecně vyjádřit. Především zdůrazňuje, že PÚR (resp. vláda) zohledňuje celý komplex různých a často protichůdných zájmů, a to včetně situace v sousedních státech. To lze ilustrovat např. na základních východiscích stanovených PÚR 2008 ve znění aktualizace č. 1 v kapitole 2 (srov. např. čl. 23) a ve vztahu k dopravním koridorům také v kapitole 5 (zejména čl. 79). Tato právně-politická východiska označená jako republikové priority nejsou ovšem ničím jiným než prvotním obecným vodítkem pro uchopení jednotlivých konkrétnějších úkolů [blíže viz rozsudek ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011, bod 592]. Krajský soud k tomu opakovaně zdůrazňuje, že jak celkové priority (a koncepce), tak stanovení jednotlivých záměrů (dopravních koridorů) - je pouze jakýmsi rámcovým úkolem pro navazující územně plánovací činnost; jednotlivé záměry jsou vládou stanoveny za účelem jejich prověření [a jejich územní ochrany do doby prověření jejich realizovatelnosti a případně po pozitivním výstupu prověření] a nikoli již za účelem jejich realizace. Je plně na nižších stupních územně plánovací dokumentace, aby tyto záměry náležitě konkretizovaly. Z PÚR jako takové rozhodně nelze dovodit, v jaké konkrétní trase má ta která dálnice či silnice vést. Stejně tak není namístě, aby PÚR sama stanovovala konkrétní limity využití území (jakési limity zatížení životního prostředí). Jsou to nižší stupně územního plánování, jakož i následná povolovací řízení (typicky územní řízení), která musí při konkretizaci (resp. povolování) tyto otázky posoudit. Při tom samozřejmě musí respektovat především obecně závazné právní předpisy, tj. požadavky stanovené PÚR zohlednit jen v takovou míře, v jaké jsou průchodné (limity znečištění ovzduší, vliv na soustavu NATURA 2000 apod.). Touto optikou je potřeba na zmíněná východiska nazírat, což platí např. také o čl. 24a PÚR 2008 ve znění aktualizace č. 1., jenž navrhovatelé zpochybňují. Vymezení těchto východisek, jako určitých principů či dokonce idejí rozhodně neznamená, že by měly být automaticky a plně převzaty, resp. že představují jakékoli zmírnění příslušných zákonných požadavků.

Dále je potřeba zopakovat, že PÚR nestanoví ani konkrétní realizační trasy dopravních koridorů, ani je nestanoví jednou provždy. Jde ostatně o koncepční dokument, pro který je typický určitý vývoj v čase s ohledem na vyhodnocení proveditelnosti záměru či z důvodu, že tento záměr ztratil strategický republikový význam. Není proto nic zvláštního, pokud jsou určité záměry upraveny [viz R 43 a vypuštění koncového alternativního bodu (města) Svitavy. Srov. též rozsudek NSS ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011, bod 594] či přímo vypuštěny z důvodu, že při následném posouzení záměru bude shledána jejich nerealizovatelnost [viz vypuštění koridoru R55 v části obchvatu Břeclavi. Lze odkázat také na rozsudek NSS ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011, body 598 – 601, jenž toto vypuštění popisuje, přičemž nijak nenaznačuje, že by byl tento postup jakkoli nesprávný, resp. že by měl jakýkoli dopad do práv tehdejších stěžovatelů] nebo proto, že ztratí charakter strategické záměru (srov. např. bod 140 aktualizace č. 1, měnící čl. 89 PÚR 2008 a rozsudek zdejšího soudu ze dne 7. 9. 2015, č. j. 64 A 2/2015-85).

Jestliže navrhovatelé zpochybňují v PÚR zvolenou koncepci dopravní infrastruktury na Jižní Moravě, nelze dále nezmínit, že při tom zdůrazňují dálkovou dopravu (baltsko-jadranský koridor, tj. dopravu především směrem z/do Polska) a do značné míry ignorují, že dopravní koncepce samozřejmě musí řešit i nezanedbatelnou dopravu mezi Vídní a Brnem. PÚR 2008 ve znění aktualizace č. 1 ostatně v bodě 106 hovoří právě o zkvalitnění silničního spojení Brno-Vídeň. Námitky navrhovatelů ovšem dostatečně kapacitní spojení Brna a Vídně pomíjejí; úkolem PÚR přitom v tomto případě rozhodně není jen a pouze řešení tranzitní dopravy z/do Polska a, jak uvedeno, z bodu 106 to ani nevyplývá. Ve své replice, kde se v jiné souvislosti obšírně zabývají dopadem tunelu ve vídeňském Lobau, ostatně navrhovatelé na str. 17 nadto sami uvádějí, že baltsko-jadranský koridor má i druhou větev, a to přes území Slovenska, konkrétně přes Žilinu a Bratislavu, která je tranzitní dopravou jistě také využívána.

Na okraj se pak lze podivovat i nad tím, s jakou lehkostí navrhovatelé pominuli evropský, resp. mezinárodní rozměr PÚR. Vyjadřují se primárně a v zásadě izolovaně k variantám řešení koridorů na území ČR a pomíjí konsekvence dopravních koridorů i na sousední státy (zde: Rakousko), které samozřejmě na koridory vymezené v ČR musí navazovat. Stejně tak navrhovatelé nijak nereflektují skutečnost, že silnice R 52 (nyní dálnice D 52) již v podstatné části své celkové trasy existuje (z Brna do Pohořelic) a je logické tuto existující trasu také využít.

Shora uvedené závěry nutně dopadají i na problematiku SEA posuzování PÚR. Navrhovatelé namítali, že nedošlo k posouzení a dokonce ani k identifikaci kumulativních a synergických vlivů jednotlivých záměrů dopravní infrastruktury, když stanovisko obsahuje zcela obecný popis, nadto bylo vydáno jako nesouhlasné. Nezbývá však než konstatovat, že krajský soud není oprávněn se blíže zabývat rozsahem a kvalitou posouzení vlivu PÚR na životní prostředí, a to ani z hlediska posouzení ochrany území systému NATURA 2000. Současně je ale potřeba říci, že se s týmiž otázkami, a to v daleko konkrétnější podobě musely vypořádat ZÚR JMK, které byly rovněž posouzeny z hlediska jejich vlivu na životní prostředí; toto stanovisko bylo souhlasné, přičemž soud nyní zásady územního rozvoje přezkoumává právě i z hlediska posuzování vlivů na životní prostředí. Navrhovatelé tedy v konečném důsledku nejsou nijak vyloučení z možnosti SEA posuzování jakkoli zpochybňovat. K posuzování vlivu koncepce (zde: PÚR) na životní prostředí pak soud ještě obecně dodává, že dílčí nedostatky posouzení vlivu na životní prostředí, či jeho nedostatečné zohlednění v samotné PÚR logicky může (a v zásadě i musí) být doplněno o to důkladnějším posouzením vlivu při pořizování zásad územního rozvoje, které již soudem přezkoumatelné je v rámci přezkumu zásad územního rozvoje.

Konečně, vzhledem ke shora uvedenému nemohl krajský soud blíže věcně posoudit ani údajný rozpor PÚR s evropským právem, který navrhovatelé namítali, konkrétně tvrzené nedodržení požadavku na zmírnění dopadů dopravy na městské aglomerace a nezohlednění důrazu evropských dokumentů (nařízení EP a Rady č. 1315/2013, o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě, dříve rozhodnutí EP a Rady č. 1692/96/ES) na SEA posuzování. Pokud jde o evropský přesah a problematiku TEN-T, soud jen ve stručnosti uvádí, že rozhodnutí č. 1692/96/ES i nařízení č. 1315/2013 jsou pro členské státy samozřejmě závazné. Požadavky stanovené nařízením jsou v členských státech také přímo použitelné (viz čl. 60 uvedeného nařízení); úpravy tohoto nařízení (závazků členských států) se proto v zásadě mohou dovolávat i jednotlivci (na rozdíl od dřívějšího rozhodnutí č. 1692/96/ES - viz bod 587 rozsudku 1 Ao 7/2011). To však závěry o přezkoumatelnosti PÚR soudem nijak nemění, neboť nařízení č. 1315/2013 musí být samozřejmě zohledněno i v rámci zásad územního rozvoje. Veřejnost tedy není nijak omezena v možnosti se předmětného nařízení dovolávat, a to právě při přezkumu zásad územního rozvoje.

V této souvislosti je ale potřeba zdůraznit, že mnohé z požadavků obsažených v uvedeném nařízení (a dříve rozhodnutí) mají primárně povahu principu (či právně-politického východiska) a nikoli absolutně závazného pravidla; tzn., že je není nutné (a ani možné) naplnit v úplné podobě. To platí i pro požadavek, aby dálnice a silnice míjely „hlavní sídelní útvary na trasách stanovených na síti“ (Rozhodnutí č. 1692/96/ES), resp. požadavek na „zmírňování vystavení městských oblastí nepříznivým účinkům tranzitní železniční a silniční dopravy, mimo jiné i prostřednictvím obchvatů městských oblastí“ (čl. 30 písm. e) nařízení č. 1315/2013); je zřejmé, že úplné míjení městských aglomerací není dost dobře možné - tento princip do jisté míry koliduje např. již s požadavkem čl. 30 písm. d) nařízení č. 1315/2013, který hovoří o bezproblémovém propojení infrastruktury globální sítě s infrastrukturou pro regionální a místní dopravu a doručování zboží ve městech, včetně logistických konsolidačních a distribučních center.

V posledku pak krajský soud pro úplnost dodává, že jakékoliv požadavky na posuzování plánů (koncepcí) z hlediska vlivu na životní prostředí stanovené tímto nařízením, resp. příslušnými předpisy Unie (srov. čl. 5 odst. 1 písm. e) a zejména čl. 36 nařízení č. 1315/2013) a dříve rozhodnutím č. 1692/96/ES musí být zohledněny také při pořizování zásad územního rozvoje, jež jsou soudem plně přezkoumatelné (viz výše).

Dle navrhovatelů napadené ZÚR JMK – stejně jako ZÚR JMK 2011, zrušené Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526 – neobsahují vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů dopravní koncepce, kterou zakotvují. Odpůrce se zneužitím institutu územní rezervy pokusil dle navrhovatelů vyhnout ucelenému prověření realizovatelnosti dopravní koncepce obsažené v ZÚR JMK. Kumulativní a synergické vlivy zároveň nejsou v souladu se zákonem vyhodnoceny ani ve vztahu k těm záměrům, pro něž ZÚR JMK vymezují „návrhové“ koridory. K neúplnému posouzení kumulativních a synergických vlivů dopravní koncepce a záměrů, vymezených v ZÚR JMK došlo i proto, že tyto zásady vůbec nevymezují klíčové dopravní záměry, a to celý obchvat Břeclavi (součást silnice I/55 mezinárodního významu, resp. D55) a část obchvatu Znojma (součást kapacitní silnice S8 dle PÚR). Postup odpůrce lze dle navrhovatelů označit jako specifickou formu „salámové metody“, jež má vést k napřed částečnému a poté (formou aktualizace ZÚR JMK) úplnému vymezení odpůrcem prosazované koncepce páteřní silniční sítě („Koncepční scénář C“), aniž by tato koncepce jako celek byla posouzena z hlediska svých vlivů na udržitelný rozvoj území, životní prostředí a veřejné zdraví, včetně kumulativních a synergických vlivů a aniž by byla stanovena kompenzační opatření.

Zdejší soud konstatuje, že zásady územního rozvoje obligatorně obsahují vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (srov. § 36 odst. 1 stavebního zákona), jehož součástí je vyhodnocení vlivů na životní prostředí (SEA), v němž se popíší a vyhodnotí zjištěné a předpokládané vlivy (návrhu) zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje.

Obsahem posouzení SEA je také hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment), tedy posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí. K obsahu tohoto hodnocení se obsáhle vyjadřovala judikatura Nejvyššího správního soudu (viz dále), přičemž vedle zhodnocení vztahu zásad územního rozvoje k cílům ochrany životního prostředí, které by mohly být významně ovlivněny, by toto vyhodnocení mělo obsahovat také zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů jednotlivých navrhovaných variant, včetně popisu navrhovaných opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci všech zjištěných nebo předpokládaných závažných záporných vlivů na životní prostředí. Krajský úřad tedy musí při přípravě zásad územního rozvoje zohlednit rovněž, kromě environmentálních vlivů, také další dva pilíře územního plánování (hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel) a měl by odůvodnit, jaká hlediska byla při výběru té či oné varianty upřednostněna, z jakých důvodů, případně jaké zájmy společnosti byly preferovány na úkor zájmů jiných, což znamená, že stanovisko k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území není krajský úřad povinen při výběru varianty záměru bezvýhradně respektovat, nicméně musí vždy odůvodnit, proč se přiklonil k té či oné variantě. Naopak součástí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území není posouzení finanční náročnosti realizace obsahu zásad územního rozvoje.

Zákonný rámec posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí je dán ustanoveními § 32 odst. 1, 36 odst. 1 a § 40 odst. 2 stavebního zákona a také přílohou ke stavebnímu zákonu, která obsahuje rámcový obsah vyhodnocení vlivů politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje a územního plánu na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. Příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů, pak vymezuje „Obsah vyhodnocení předpokládaných vlivů zásad územního rozvoje a územního plánu na udržitelný rozvoj území“ tak, že se hodnotí vlivy, které lze rozumně předpokládat, a to v rozsahu, podrobnosti a míře konkrétnosti, jakou má pořizovaná územně plánovací dokumentace. Vlivy se stanoví odborným odhadem, přičemž hodnocení obsahuje také vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na zlepšování územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a jejich soulad. Jednotlivými částmi vyhodnocení pak jsou:

Právně-teoretické zakotvení institutu posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí v českém právním řádu (i s přesahem do evropského práva) opakovaně provedl Nejvyšší správní soud, přičemž zdejší soud zcela odkazuje zejména na body [57] až [73] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, přičemž nepovažuje za nutné a hospodárné tato východiska opakovat i v nyní řešené věci.

Aby však zdejší soud mohl přezkoumat zákonnost posouzení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí, musí z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu zdůraznit aspekty, které má správní soud při posuzování tohoto vyhodnocení zohlednit. Nejvyšší správní soud se již totiž obecně otázkou způsobu a dostatečnosti vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje opakovaně zabýval. Konkrétně ve svém rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, konstatoval, že: že „úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro realizaci záměrů konkrétní podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Právě zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření.“ Podrobně také v rozsudcích č. j. 2 Aos 4/2013-54, 4 Aos 1/2013-125, 8 Aos 3/2013-118, 9 Aos 5/2013-73 a 9 Aos 6/2013-44 s odkazy na předchozí judikaturu byly kasačním soudem vysvětleny požadavky na vyhodnocení těchto vlivů. Na podrobné odůvodnění uvedených rozsudků zde krajský soud odkazuje.

Dále Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. 4. 2015, č. j. 8 Aos 5/2013-87, uvedl, že „mají-li být zásady územního rozvoje koncepčním dokumentem, kterému stavební zákon přiřknul punc závaznosti pro územně plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí tomu odpovídat i jejich obsah. Aby zásady územního rozvoje mohly plnit svoji regulační funkci, musí být postaveny na dostatečných zjištěních a musí být v určité míře konkrétní. Při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí tedy být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry, jejichž kumulace by mohla mít negativní vliv na životní prostředí v dané oblasti. U záměrů, jejichž členění či upřesňování není již v následných krocích pravděpodobné, navíc, bylo-li postupováno invariantně, a tudíž pro nižší stupně územně plánovací dokumentace není dán prostor pro provádění zásadních změn, nutno již na úrovni zásad územního rozvoje postupovat konkrétněji, než u záměrů, které mohou doznat na nižších stupních daleko větších zásahů. Nelze proto a priori rezignovat ani na posouzení detailnějších skutečností, které jsou pořizovateli zásad územního rozvoje, resp. zpracovateli SEA, známy, přestože je míra podrobnosti zpracování zásad územního rozvoje obecnější, a to i v případě, zjistí-li se, že následně nebudou ve výsledných zásadách územního rozvoje obsaženy.“

Nejvyšší správní soud také ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012-105 [publikován ve Sbírce NSS pod č. 2848/2013], konstatoval (formou tzv. právních vět), že: „I. Nelze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje. II. Při přezkumu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů konkrétního záměru v kombinaci s dalšími záměry vymezenými v zásadách územního rozvoje je třeba dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko přezkoumává, zda posouzení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně. III. Ze zákona neplyne obecná povinnost plánovat jednotlivé záměry obsažené v zásadách územního rozvoje ve variantách, tedy předložit k posouzení vlivů na životní prostředí vždy i variantní návrh obsahující variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů. Taková povinnost může být stanovena jednak některým z dotčených orgánů na úseku posuzování vlivů na životní prostředí, jednak může vyplynout z obsahu námitek uplatněných v rámci pořizování zásad územního rozvoje.“

Z judikatury Nejvyššího správního soudu se dále podává, že míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití (včetně posouzení kumulativních a synergických vlivů) musí být v zásadách územního rozvoje taková, aby bylo možno zvažovat všechny varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu a vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení zejména ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103). Jinými slovy řečeno, zásady územního rozvoje musí být natolik konkrétní, aby dostatečně zajišťovaly ochranu životního prostředí (nicméně stále ještě v obecných konturách – srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011-127) a práv dotčených osob na úrovni kraje a na druhou stranu natolik obecné, aby jednotlivým obcím umožňovaly vlastní konkrétnější a specifičtější vymezení užití jednotlivých ploch v území.

Z výše uvedené judikatury lze shrnout, že pro zjištění, zda odpůrce řádně posoudil kumulativní a synergické vlivy je třeba provést šestikrokový test, ve kterém se zkoumá, jestli odpůrce splnil následující požadavky: 1) nejprve řádně zjistit skutkový stav (stav životního prostředí v řešeném území), 2) vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit, 3) zohlednit a zhodnotit kumulativní a synergické vlivy při posuzování variant řešení, 4) popsat použitou metodologii, 5) navrhnout kompenzační opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů a 6) stanovit pravidla sledování těchto vlivů. Nejvyšší správní soud také v uvedených rozsudcích zdůraznil, že povinností stěžovatele je kumulativní a synergické vlivy v zásadách územního rozvoje nejen identifikovat, ale také vyhodnotit. Požadavky, které krajský soud bude klást na posouzení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí v tomto soudním řízení jsou tedy vymezeny výše uvedenou judikaturou. Zdejší soud zdůrazňuje, že nebude v souladu s citovanou judikaturou hodnotit odbornou stránku věci, neboť takový přezkum mu nepřísluší. Soud zohlední, že zásady územního rozvoje musí být natolik obecné, aby umožnily obcím prostřednictvím územních plánů konkrétnější a specifičtější vymezení užití jednotlivých ploch v území. Zdejší soud tedy toliko přezkoumává to, jestli odpůrce dodržel zákonný (a judikaturou dotvořený) rámec, který je zejména vymezen výše uvedenými šesti body, kterých se ze systematických důvodů bude zdejší soud při posuzování vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí držet.

K bodu 1) testu, k řádně zjištěnému stavu životního prostředí v řešeném území, zdejší soud předně konstatuje následující. Navrhovatelé se v části II bodu 4 svého návrhu, kterou nazvali „Současná zátěž životního prostředí v území dotčeném návrhem řešení dopravní infrastruktury v zásady územního rozvoje“ obsáhle vyjadřují zejména ke kvalitě ovzduší v Jihomoravském kraji, k překračování imisních limitů na jednotlivých měřících stanovištích, k průměrným ročním koncentracím škodlivých látek mj. v brněnské aglomeraci a ve městě Znojmě, k překračování limitů polétavého prachu a k existenci smogových situacích a také k problematice benzo[a]pyrenu a oxidu dusičitého a konečně také k překračování hlukové zátěže na území Jihomoravského kraje, a to vše zejména s ohledem na stanovení dopravní infrastruktury v Jihomoravském kraji. Za tímto účelem navrhli jak přímo ve svém návrhu, tak také ve svém přípise, doručeném soudu dne 23. 11. 2017, celou řadu důkazních návrhů. Odpůrce se k tomuto bodu návrhu obsáhle vyjádřil ve svých podáních ze dne 4. 9. 2017 a ze dne 6. 11. 2017 a také navrhl k prokázání svých tvrzení v těchto podáních celou řadu důkazních prostředků (srov. přípis odpůrce, doručený soudu dne 23. 11. 2017). Navrhovatelé i odpůrce, uvádí tvrzení a skutkové okolnosti, kterou jsou datovány v časovém rozmezí (na některých místech již) od roku 1997 až prakticky do současnosti (do roku 2017). Zdejší soud jednak připomíná ustanovení § 101b odst. 3 s.ř.s., podle kterého: „Při přezkoumání opatření obecné povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy.“, ale musí vycházet také z fakticity a náročnosti (jak časové, tak i právní), která je spjata s procesem přijímání zásad územního rozvoje (podle ustanovení § 36 – 42 stavebního zákona). Těmito okolnostmi je datum pořizování skutkových zjištění, které jsou podkladem pro právní závěry ve vydaných zásadách územního rozvoje, nutně determinováno, a nelze po odpůrci spravedlivě požadovat, aby ve vydaných zásadách územního rozvoje, resp. ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, zohledňoval skutkový stav, který je zde k době vydání napadeného opatření obecné povahy, nicméně je objektivně zřejmé, že skutkový stav bude zjištěn již v poněkud historicky delší době. Zdejší soud ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území ověřil, že údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji ve vztahu k ochraně ovzduší vychází z dat platných k roku 2012 (srov. bod A.3.1. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území). Přesto, že ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území můžeme nalézt k některým složkám životního prostředí zjištěný skutkový stav k datu pozdějšímu (např. k ochraně půdy k roku 2014), zdejší soud konstatuje, že zjištěný skutkový stav k roku 2012 v případě ochrany ovzduší bude (vzhledem k náročnosti přípravy takovéhoto koncepčního dokumentu) stran jeho aktuálnosti považovat ještě za přijatelný a bude při přezkumu napadeného opatření obecné povahy vycházet právě ze skutkového stavu zjištěného k datu jeho hodnocení v rámci vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, protože za situace, kdy má posuzovat zákonnost vydaných zásad územního rozvoje, považuje tento postup za jedině možně přijatelný. Již jen z tohoto konstatování je zřejmé, že celá řada tvrzení a důkazních návrhů navrhovatelů i odpůrce, jak je soud vymezil výše, které se týkají období po roce 2012, je pro tento soudní přezkum zcela irelevantních.

Nicméně zdejší soud při otázce zjišťování skutkového stavu týkající se ochrany ovzduší a vzhledem k tvrzení navrhovatelů o soustavném porušování imisních limitů na území Jihomoravského kraje si musel položit otázku, do jaké míry je tvrzené porušování imisních limitů vlastně důležité, resp. co má být cílem posouzení ZÚR JMK v otázce týkající se ochrany ovzduší.

Při odpovědi na tuto otázku vycházel opětovně z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, a v souladu s ním konstatuje následující. Posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými právními normami má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru (ve vztahu k hluku srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2012, č. j. 1 As 135/2011-246). Právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány povinen vzít v potaz limity využití území, mezi něž patří i imisní limity znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, a nepřipustit umístění takové stavby, která by způsobila překročení těchto limitů v daném území [srov. § 90 písm. e) stavebního zákona]. Územní řízení lze tedy označit za jeden z nejdůležitějších momentů, v němž se velmi rigorózně (prostřednictvím závazných veřejnoprávních limitů) projevuje princip přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle nějž území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení.

Naproti tomu na úrovni zásad územního rozvoje je třeba k tomuto principu, jakož i k příslušným ustanovením zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, přistupovat odlišně. Z povahy věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem zásad územního rozvoje, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku.

Právě řečené ovšem neznamená, že by zásady územního rozvoje měly kompletně abstrahovat od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší a hluku se na úrovni zásad územního rozvoje odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím institutu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Všechny tyto dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající má odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Pokud tak neučiní, jedná fakticky sám proti sobě: stavební úřad totiž není v územním řízení oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by taková situace nastala a znečištění či hluk by nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení.

Ve vztahu k tvrzení a návrhům navrhovatelů lze výše provedené úvahy sumarizovat a zobecnit takto. Navrhovatelé zajisté mohou namítat, že odpůrce při přijímání zásad územního rozvoje odhlédl od překračování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku v řešeném území, resp. že se nevypořádal se stanovisky dotčených orgánů či s vyhodnocením vlivů na udržitelný rozvoj území a námitkami v tomto ohledu vedenými. Nemohou však úspěšně tvrdit, že vymezení koridorů nových staveb silniční infrastruktury v území, v němž jsou limity či hodnoty překračovány, samo o sobě představuje rozpor se zákazem zatěžování tohoto území lidskou činností nad míru únosného zatížení.