54 A 32/2024

Navrhovatelé se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), podaným dne 30. 5. 2024, domáhají zrušení výše označeného opatření obecné povahy (dále jen „napadené OOP“), a to v rozsahu zrušení zastavitelné plochy XF zakotvené v původním znění územního plánu.

Na tomto místě soud předesílá, že změnou č. 1 Územního plánu obce Láz, vydaného usnesením zastupitelstva č. 86/2020 ze dne 21. 9. 2020 (dále jen „územní plán 2020“), která nabyla účinnosti současně s napadeným OOP, byla zastavitelná plocha XF určená pro obytnou zástavbu vymezená v původním znění územního plánu sloučena se sousední plochou XG do jediné plochy s označením XH. Na jejím funkčním využití se nic nezměnilo. Napadené OOP nově vytvořenou plochu XH opět rozdělilo: část původně tvořící plochu XG byla oddělena a nově označena jako XI. Ve zbytku byla plocha XH (část původně tvořící plochu XF zúžena na severní cíp a funkční využití zbylé části dané plochy, respektive dotčených pozemků bylo změněno na AP. Původní plocha XF tedy nebyla napadeným OOP zrušena zcela, došlo ale k její podstatné redukci. Navrhovatelé uvedené změny v návrhu nepřesně označují jako „zrušení plochy XF“. Přes uvedené soud kvůli přehlednosti i v odůvodnění tohoto rozsudku zachovává terminologické označení dle navrhovatelů, protože předmětem návrhu jsou změny spočívající v (materiálním) „zrušení“ podstatné části původní plochy XF.

Navrhovatelka a) je vlastníkem pozemků parc. č. XA, parc. č. XB a parc. č. XCv katastrálním území a obci Láz (všechny pozemky uváděné v tomto rozsudku se nacházejí ve stejném katastrálním území – pozn. soudu). Navrhovatel b) je vlastníkem pozemků parc. č. XD a parc. č. XE.

Navrhovatelé tvrdí, že pozemky parc. č. XA, parc. č. XB, parc. č. XC, parc. č. XD a východní část pozemku parc. č. XE (dále společně jen „dotčené pozemky“) byly v územním plánu 2020 v zastavitelné ploše XF určené k bydlení, jejíž využití bylo po dobu 4 let od účinnosti územního plánu 2020 (6. 10. 2020) podmíněno zpracováním územní studie. Zrušení plochy XF napadeným OOP zasahuje do jejich vlastnického práva, zejména veřejného subjektivního práva umístit na svých pozemcích obytné stavby v souladu s původním účelovým určením. Na umístění staveb v ploše XF je z pohledu stavebníka obecně právní nárok a stavební úřad nedisponuje co do přípustnosti výstavby v souladu s územním plánem žádným správním uvážením. Dotčeno je i veřejné subjektivní právo navrhovatelů své pozemky a stavby na nich v souladu s určením plochy XF užívat nejen pro vlastní potřebu, ale i pro podnikatelskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb.; dále jen „Listina“). Veřejná subjektivní práva navrhovatelů jsou dotčena jak co do budoucí využitelnosti pozemků, tak s ohledem na připravovanou realizaci projektu Brdská rezidence Láz, k jehož uskutečnění navrhovatelé podnikli řadu kroků (zejména pořízení územní studie severní Láz – urbanistické řešení) a vynaložili značné finanční prostředky.

Navrhovatelé odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS, jenž vymezuje pět kroků algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy. Napadené OOP neobstojí v několika krocích: odpůrkyně jednala ultra vires; nebylo vydáno zákonem stanoveným postupem; není v souladu se zákonem a neobstojí z hlediska proporcionality.

Navrhovatelé namítají, že odůvodnění územního plánu 2020, v němž byla plocha XF určená k bydlení, obecně argumentovalo rozvojem bydlení z důvodů zájmu o bydlení v kvalitním a turisticky atraktivním prostředí s dobrou dopravní dostupností a o stabilizaci obyvatelstva a migraci nového. Plocha XF byla navržena s cílem stabilizace počtu a struktury obyvatelstva, předcházení úbytku obyvatel a postupného zvyšování kvality bydlení vymezením dostatečného a odpovídajícího rozsahu nových ploch pro bydlení. Její využití bylo podmíněno zpracováním územní studie, která měla řešit dopravní napojení a obsluhu, napojení na technickou infrastrukturu a podmínky pro umístění a prostorové uspořádání staveb, podmínky ochrany navrženého charakteru území, ochrany krajinného rázu a urbanistických a architektonických hodnot. Napadeným OOP byla plocha XF zrušena a pozemky, které ji tvořily, byly zařazeny do nezastavěného území s funkčním využitím AP (pole a trvalé travní porosty).

Vypuštění plochy XF ze zastavitelných ploch je nepřezkoumatelné. V případech, kdy jsou zastavitelné plochy rušeny, klade judikatura podstatně vyšší nároky na odůvodnění takové změny, neboť zásadně narušuje legitimní očekávání a právní jistotu dotčených vlastníků. Podle judikatury NSS je důvodem pro zrušení územního plánu nedostatečné odůvodnění souladu s cíli a úkoly územního plánování, je-li jen obsahově prázdnou parafrází zákonných ustanovení. Těmto požadavkům napadené OOP nedostálo. Jeho odůvodnění je nedostatečné a nesrozumitelné. Důvody zrušení plochy XF jsou prezentovány jako „požadavek obce na nevhodné vymezení zastavitelné plochy do druhé řady zástavby“. Tyto důvody jsou neurčité, zástupné a účelové. Není vůbec zřejmé, v čem nevhodnost spočívá, jak konkrétně by územním plánem 2020 předpokládaná citlivá obytná zástavba v ploše XF měla narušit charakteristickou urbanistickou strukturu zástavby podél silnice. Plocha XF byla jen na jedné straně silnice za stávající zástavbou. Pokud jde o zachování „exponovaných pohledů na stávající venkovská stavení“, není odůvodněno, z jakých oblastí, směrů, či perspektivy byl narušen pohledový ráz území. Tvrzenou pohledovou exponovanost odpůrkyně exaktně nedoložila (analýzou viditelnosti pomocí výpočtu krajinného indikátoru v geografických informačních systémech apod.). Není zřejmé, jak se zrušením plochy XF souvisí popis stávající zástavby (venkovská stavení, severním směrem umisťovaná kolmo k veřejnému prostoru, v jednoduchém půdorysu obdélníka a z druhé strany veřejného prostranství rovnoběžně s uliční hranou, v půdorysu písmene L). Konfigurace stávajících budov nemůže být výstavbou v ploše XF nijak dotčena. Budoucí zástavba by navíc z předmětné místní komunikace téměř nebyla vidět. Odůvodnění neobstojí i v kontextu vývoje územně plánovací dokumentace. Napadené OOP není novým územním plánem se zcela novou koncepcí území, ale jen dílčí změnou územního plánu 2020. V napadeném OOP není vysvětleno, k jakým konkrétním změnám v území došlo oproti stavu, z nějž se vycházelo při přijetí územního plánu 2020. Nesrozumitelné je odůvodnění zrušení plochy XF odkazem na změnu č. 2 předchozího územního plánu z roku 2002 a skutečnost, že daná plocha byla jako zastavitelná s týmž funkčním využitím vymezena již předchozím územní plánem z roku 2002. Napadené OOP nevysvětluje, proč je okolí plochy XF hodnotnější než okolí jiných zastavitelných ploch, které byly ponechány. Zařazení či vypuštění určité zastavitelné plochy nelze odůvodňovat izolovaně, ale vždy v kontextu celého území obce. Nepřezkoumatelné a nepřiměřené je také rozšíření nepřípustného využití ploch AP nad rámec § 18 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) [podle § 334a odst. 1 a 2 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, se do 30. 6. 2024 ve věcech týkajících se územního plánování postupuje podle dosavadních právních předpisů – pozn. soudu].

Zrušení plochy XF je v rozporu se zákonem a nepřiměřené, protože zasahuje do legitimního očekávání navrhovatelů založeného územním plánem 2020. Z judikatury (rozsudky NSS ze dne 9. 1. 2020, č. j. 1 As 177/2019-28, a ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018-50) plyne, že územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou, nepředvídatelnou a svévolnou a je nezbytné, aby pořizovatel v případě pouhých změn respektoval předešlou podobu měněného územního plánu. Zastavitelné plochy jednou vymezené územním plánem lze redukovat jen v nezbytných případech, v nezbytné míře a rozsahu, co nejšetrnějším způsobem a na základě racionálních, podložených a přesvědčivých důvodů. Tak tomu v případě napadeného OOP není. Odpůrkyně nedoložila, že by dospěla při vyhodnocení územního plánu 2020 k tomu, že plocha XF je naddimenzovaná, neadekvátní či z jiného důvodu nezpůsobilá ke stanovenému využití. Pokud se odpůrkyně zamýšlela odchýlit od přijatého řešení, měla to vysvětlit a uvést, k jakým změnám došlo a proč původní důvody vymezení plochy XF pominuly, tj. proč došlo k zásadnímu obratu a zvýšenému akcentu na urbanistickou strukturu této části obce, která existovala i v roce 2020. Důvody pro zrušení plochy XF jsou zjevně zástupné a v rozporu se zásadou kontinuity územního plánování. Ke zrušení plochy XF nejsou ani žádné jiné legitimní věcné důvody, jako chybějící infrastruktura, existence ochranných pásem, zvláště chráněného území apod. Plocha XF je zcela mimo území Chráněné krajinné oblasti Brdy.

Odůvodnění tím, že plocha XF nebyla dosud využita, je zavádějící. Odpůrkyně skrze svůj obecní úřad účinně zablokovala vypracování požadované územní studie ve stanovené čtyřleté lhůtě. Navrhovatelé tedy v posledních čtyřech letech nemohli kvůli záměrné pasivitě odpůrkyně cokoliv realizovat. Navrhovatelka a) podala v této věci zásahovou žalobu vedenou u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 41 A 2/2024. Je proto absurdní, že odpůrkyně toto klade navrhovatelům k tíži. Ani relativně delší doba nevyužití zastavitelné plochy není dostatečným argumentem pro její vypuštění, jak plyne z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 2. 2024, č. j. 66 A 4/2023-204.

Zrušení plochy XF je jednostranné a nepřiměřené, což odporuje § 18 odst. 1 stavebního zákona. Proporcionalita řešení zahrnuje i požadavek na rovnoměrné a spravedlivé rozprostření zátěže vlastníků jednotlivých pozemků na území obce. Napadené OOP znamená pro výstavbu na ploše XF pouze nulovou variantu, zatímco na ostatních zastavitelných plochách nedochází k žádným věcným změnám. Je-li takové řešení bez ospravedlnitelného důvodu zacíleno v zásadě pouze proti navrhovatelům, je zjevně neproporcionální a v rozporu se zásadou nediskriminace. Deklarované cíle vypuštěním plochy XF bylo možné řešit méně invazivně. Obavu z narušení charakteristické urbanistické struktury obce bylo možné vyloučit dodatečnými regulativy. Odpůrkyně má řadu nástrojů, jak podobu zástavby regulovat, například požadavky na tvar budov, jejich uspořádání, omezení podlažnosti, nastavení koeficientů zastavění apod. Úplné zrušení plochy XF bez zhodnocení a vyloučení jiných alternativ je neproporcionální.

Odpůrkyně při odůvodnění zrušení plochy XF překročila svou věcnou působnost. Posouzení urbanistické struktury obce mělo být provedeno příslušnými dotčenými orgány, orgánem státní památkové péče či orgánem ochrany přírody (krajinný ráz). Tento postup je nadto překvapivý a účelový, protože dotčená část obce existovala ve stávající podobě i koncem roku 2020.

Zrušení plochy XF nelze ospravedlnit ochranou zemědělského půdního fondu (dále též „ZPF“). Pozemky navrhovatelů jsou v horších třídách ochrany (III. až V.), které mají být podle § 4 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“) odnímány přednostně. Tato zásada je podle § 5 odst. 1 tohoto zákona určující i pro územní plánování. Pozemky navrhovatelů jsou nevhodné pro zemědělské využití a je adekvátní je využít tak, jak s tím počítal územní plán 2020. Orgán ochrany ZPF nevznesl požadavek na navrácení těchto pozemků.

Rozhodnutí o námitkách navrhovatelů je nezákonné. Navrhovatelé podali obsahově shodné námitky, které odpůrkyně shodně zamítla. Rozhodnutí o námitkách jsou nepřezkoumatelná a jejich rozsah a podrobnost neodpovídají nárokům na vypořádání námitek. Jejich odůvodnění tvoří zavádějící, nepravdivé a nezákonné argumenty a bezobsažné fráze. Odpůrkyně uvedla, že nejde o veřejně prospěšné stavby ani veřejně prospěšná opatření, a proto nedochází k omezení vlastnického práva. Jelikož toto není jediný způsob omezení vlastnického práva, nedává odůvodnění žádnou logiku. Odpůrkyně dále odkázala na kapacitu čistírny odpadních vod a jakousi „kapacitu vodních zdrojů“, aniž by rozvedla, že toto výstavbě v ploše XF brání, a aniž by bylo jasné, proč ponechala jiné zastavitelné plochy s obdobným využitím jako plocha XF. Tato úvaha je navíc ryze spekulativní, protože není podložena exaktními údaji (např. na jaký počet ekvivalentních obyvatel je stávající infrastruktura dimenzována). Není srozumitelné, co je myšleno „útlumem“, či zohledněním „stávajícího bydlení ve stabilizovaných sousedních plochách“. Na námitku ohledně proporcionality navrženého řešení odpůrkyně absurdně reagovala větou: „Pořizovatel není správní soud.“. Mimoběžný je také odkaz na přezkumné řízení, v němž se zkoumá pouze legalita, nikoliv proporcionalita řešení. Podle odpůrkyně musí pořízení územní studie iniciovat vlastník a obec není povinna to činit za něj. Stanovením podmínky vypracování územní studie ale odpůrkyni v souladu s § 30 odst. 2 stavebního zákona vznikla povinnost územní studii pořídit, jak potvrzuje rozsudek NSS ze dne 23. 3. 2023, č. j. 6 As 319/2021-111. Vypořádání námitky tak je v rozporu se zákonem a realitou. Odpůrkyně mimoběžně polemizuje s formálními náležitostmi navrhovateli předložené územní studie. Jádrem námitky ale bylo, že navrhovatelé pro využití plochy XF vyvinuli značnou iniciativu a vynaložili značné finanční prostředky. Zrušení plochy XF odpůrkyně dále odůvodnila odkazem na periodické vyhodnocování územního plánu, což odporuje zákonu. Z něj sice mohou vzejít konkrétní poznatky o možnosti změny určité části územního plánu, ale tuto změnu lze odůvodnit jen konkrétními skutečnostmi daného území a argumenty vztaženými k dotčené ploše. Odpůrkyně dále uvádí, že plocha XF není redukována celá, ale část je zachována s tím, že posouzení rozporuplnosti náleží přezkumnému řízení. Vypuštěna však byla dominující část plochy XF. Na věcnou polemiku s návrhem odůvodnění odpůrkyně opakovaně reagovala tak, že jí „nepřísluší komentovat odbornou zkušenost a erudici zpracovatele“. Navrhovatelé ale nepolemizovali s odbornou kvalifikací zpracovatele, nýbrž s návrhem odůvodnění. Odpůrkyně dále uvedla, že žádný dotčený orgán nevyslovil nesouhlas s redukcí plochy XF. Podstatné ale je, že odpůrkyně jej odůvodnila zájmy chráněnými dotčenými orgány, aniž by tyto požadavky od příslušných orgánů vzešly. Omezení užívání pozemků a ploch a redukci velikosti ploch podle odpůrkyně dovoluje zákon a samospráva má plné právo k nim přistoupit. Nabídka využití ploch pro bydlení je podle ní časově omezena a pokud vlastník tento čas nevyužil, může být plocha změněna zpět na plochy zemědělské. V právním státě ale obec nemá neomezené „plné právo“ na změnu územního plánu. Plocha XF byla koncipována jako trvalá, ne časově omezená.

Odpůrkyně navrhuje návrh jako nedůvodný zamítnout. Pozemky tvořící plochu XF byly určeny k bydlení více než 20 let a za tu dobu nebyly k tomuto účelu vlastníky ani zčásti využity. Převážná část z nich byla pro zástavbu venkovským bydlením určena už od změny předchozího územního plánu z roku 2002. V letech 2009 až 2012 pak došlo k rozšíření zastavitelných ploch v obci o dalších 7,148 ha. Těmito nekoncepčními a nepotřebnými změnami byly vytvořeny nové zastavitelné plochy, přestože ty dosavadní nebyly využity. Tehdejší tristní správu obecních záležitostí dokresluje skutečnost, že na nákladech na tyto změny se vůbec nepodíleli vlastníci, na jejichž popud k rozsáhlým změnám zemědělských pozemků na zastavitelné došlo.

Obecně platí, že nabídka využití ploch územním plánem není poskytnuta na dobu neurčitou, ale je časově omezena. Časový test pro využití plochy XF k určeném účelu marně vypršel, a proto přistoupila odpůrkyně k její redukci. Odpůrkyně je podle § 5 odst. 6 stavebního zákona dokonce povinna změnit územní plán ve vztahu k pozemkům, které dlouhodobě neplní nebo nezačaly plnit svůj účel. Změna vlastníka není podstatná. Podle judikatury NSS je třeba již při přijímání územního plánu koncepčně prověřit, zda jsou plánované záměry realizovatelné, a zabránit tak vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či nepovolitelné. Minulá politická reprezentace ale na tento požadavek rezignovala. Po přijetí změn se ukázalo, že výstavba v ploše XF je nemožná, a lze tedy přistoupit k limitaci a funkční změně této plochy, dlouhodobě nevyužívané pro stanovený účel. K její redukci přistoupila odpůrkyně na základě místní znalosti. Zastupitelé se jednomyslně shodli, že je nutné vyhodnotit a případně upravit a redukovat plochy dosud určené k zástavbě, u nichž nebyla dlouhodobě zjištěna adekvátní aktivita směrem k realizaci výstavby a není zajištěn přístup k jednotlivým pozemkům z hlediska stavebního zákona. To bylo zjištěno u ploch XF a XK, které byly podstatně redukovány, nikoliv zcela vypuštěny.

Odpůrkyně zjistila, že výstavbu v ploše XF nelze v dohledné době realizovat také z dalších důvodů. Chybí příjezdová komunikace. I pokud by bylo možné napojení na místní komunikaci, veškerý provoz z této lokality by probíhal po dlouhé, úzké a již nyní přetížené místní komunikaci 7c, kterou navíc hojně využívají cykloturisté. Vozovka je široká max. 4 m, místy jen 3,5 m, což způsobuje dopravní problémy již nyní. Protijedoucí osobní vozidla se vyhýbají zajížděním do vjezdu sousedních domů, v případě traktorů a nákladních aut je třeba couvat. Neřešitelný je problém s proudy dešťových vod v době přívalových lijáků, které jsou s ohledem na změnu klimatu častější a intenzivnější. Na místní komunikaci 7c je enormně velké převýšení, což způsobuje, že valící se voda z lesů nad plochou XF vydatně zaplavuje její převážnou část, rozlévá se po níže ležících loukách a do vodního toku Litavka se pak voda vlévá postupně, nikoliv prudce. Plocha XF v celé délce přímo sousedí se záplavovým územím. Pokud by byla uskutečněna výstavba rodinných domů na ploše XF, bylo by nutno vybudovat rozsáhlou dešťovou kanalizaci nejen pro tuto plochu, ale i pro všechny obytné domy nad plochou XF, jejichž zahrady a dvory se k ní svažují. Dalším důvodem je kapacita čistírny odpadních vod (700 osob), kterou nelze bez značných investic zvýšit. Odpůrkyně má nyní 640 trvale přihlášených obyvatel, nehledě na rekreační objekty a penziony v této turisticky se rozvíjející podbrdské oblasti. Na hranici kapacity jsou také čerpadla, která zásobují obec pitnou vodou. I jejich modernizace by byla spojena s enormními investicemi, které odpůrkyně není schopna vynaložit. Od roku 2021 proto platí uzávěra na připojování k vodovodu a nová výstavba rodinných domů je vázána na budování studní a vrtů. Výstavba velkého počtu rodinných domů se studnami v ploše XF by sebou nesla riziko poklesu hladiny podzemních vod a ztráty vody v okolních studnách. Vlastníci pozemků v ploše XF nevznesli při projektování splaškové kanalizace v roce 2016 požadavek na napojení těchto pozemků na hlavní řad kanalizace. Byla tak vybudována pouze jedna kanalizační přípojka pro jeden stavební objekt k pozemku navrhovatele b), který zůstal určen k zástavbě. Navrhovatelé podali podnět na zadání územní studie až v roce 2023 poté, co se dozvěděli o záměru redukovat plochu XF změnou územního plánu.

Odpůrkyně tedy přijetím napadeného OOP sledovala veřejný zájem na zajištění příznivého životního prostředí svých občanů, jehož by se enormní výstavba v této lokalitě negativně dotkla (zahuštění dopravy, změna odtokových poměrů, riziko záplav, ztráta vodních zdrojů). Pro obecní rozpočet jsou nereálné velké investice do infrastruktury. Požadavky navrhovatelů vnucujících odpůrkyni své představy o řešení území popírají její právo na samosprávu a možnost přehodnotit účelné využívání území. Veškeré dotčené orgány se změnou souhlasily. Krajský úřad Středočeského kraje v koordinovaném stanovisku ze dne 9. 1. 2024, č. j. 00671/2024/KUSK, kvitoval podstatnou redukci nevyužitých zastavitelných ploch pro bydlení a jejich převedení do ploch zemědělských.

Odpůrkyně dále sledovala hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel, obnovu funkční kostry obsluhy území a zajištění efektivního využívání zastavěného území. Rozsah zastavitelných ploch je úměrný velikosti a významu sídla a jeho technické a dopravní infrastruktuře. Ukáže-li se po vymezení zastavitelné plochy, že vlastníci nepřikročili k výstavbě a že výstavba na převážné části této plochy je neproveditelná, nebo jen se značnými obtížemi, jde o právně relevantní důvod k úpravě této plochy. Taková změna územního plánu nemůže nepřiměřeně a nezákonně zasáhnout do práv navrhovatelů. Po redukci plochy XF je v obci stále dostatečná rezerva zastavitelných ploch, a to ve vhodných lokalitách. V procesu územního plánování často dochází ke střetu protichůdných zájmů soukromých a veřejných a je běžné, že územní plány a jejich změny zasahují do vlastnických práv. Takový zásah však není důvodem pro zrušení územního plánu, je-li přiměřený a důvodný. Odpůrkyně odmítá, že by si v této věci počínala svévolně a diskriminačně. Při stanovení nového funkčního využití plochy XF postupovala v souladu s veškerými zásadami a cíli územního plánování, které spadají do její samostatné působnosti, do níž smí státní moc zasahovat jen omezeně.

Podle navrhovatelů je pro projednávanou věc irelevantní vývoj územně plánovací dokumentace předcházející přijetí územního plánu 2020, který vymezil právní vztahy v území, včetně plochy XF. Je lhostejné, zda nově, nebo zda je převzal z předchozí územně plánovací dokumentace. Nemístná je i poznámka odpůrkyně o financování změn předchozího územního plánu z roku 2002. Tvrzení odpůrkyně o vypršení časového testu pro využití plochy XF je zavádějící. Je to přesně naopak. Územní plán 2020 stanovil čtyřletou lhůtu pro pořízení územní studie. Ta by vypršela v říjnu 2024 a poté by bylo možné pozemky využít i bez územní studie. Odpůrkyně si pořízení územní studie sama stanovila, ale rezignovala na něj, čímž využití plochy XF záměrně blokovala. Tvrzení odpůrkyně, že nabídka využití ploch územním plánem je časově omezena, nemá oporu v zákoně. Zastavitelné plochy nelze časově limitovat. Odpůrkyně absurdně tvrdí, že je povinna pořídit změnu ve vztahu k pozemkům, které neplní stanovený účel. Plocha XF ale nemohla začít plnit svůj účel v důsledku systematické nečinnosti odpůrkyně při pořizování územní studie. Odpůrkyně dále nepřijatelně zpochybňuje územní plán 2020, když nepodloženě tvrdí, že plocha XF nebyla dostatečně vyhodnocena a její využití je nereálné. Územní plán zakládá svým adresátům legitimní očekávání a nelze ho svévolně popřít, když se přestane nové politické reprezentaci hodit. Odpůrkyně nevysvětlila, proč by využití plochy XF mělo být nesmyslné, nerealizovatelné či nepovolitelné. Tvrzení o místní znalosti a jednomyslnosti zastupitelů jsou irelevantní. Není dále zřejmé, jaká „adekvátní aktivita směrem k realizaci výstavby“ by podle odpůrkyně měla být podnikána. Aktivitu by měla vyvíjet odpůrkyně, která si uložila zpracování územní studie.

Důvody zrušení plochy XF, které odpůrkyně uvádí, měly být součástí odůvodnění napadeného OOP. Nijak je nedoložila a neobstojí. Není pravdou, že by výstavbu neumožňovala dopravní situace. Takový závěr nevyslovil silniční správní úřad, do jehož kompetence takové posouzení spadá. Příjezdová komunikace nechybí. Místní komunikace 7c, která vede do Chráněné krajinné oblasti Brdy, není významně zatížena tranzitní dopravou a může plochu XF obsluhovat. Sjezd ze severní části této komunikace na plochu XF je stavebně-technicky proveditelný. Míjení osobních a nákladních automobilů je též možné. Dopravní situace by se využitím plochy XF nezhoršila. Zástupný je i argument přívalovými lijáky. Nezmínil ho žádný dotčený orgán. Tyto skutečnosti musely navíc být známy již při přijetí územního plánu 2020 a jsou řešitelné. Kapacita ČOV a vodovodu musela být odpůrkyni známa již v roce 2020. Nedoložila, že by populační přírůstek představoval podstatnou změnu nově odůvodňující zrušení plochy XF, ani údaje o kapacitě technické infrastruktury či tvrzení o poklesu podzemních vod. Podle navrhovatelů takové problémy nehrozí, což dokládají odkazem na webové stránky Hydroekologický Informační Systém VÚV TGM provozované Výzkumným ústavem vodohospodářským T. G. Masaryka, veřejnou výzkumnou institucí. Opak by měla odpůrkyně přezkoumatelným způsobem rozvést a doložit v odůvodnění napadeného OOP. Je legitimní, že navrhovatelé iniciovali zpracování územní studie. Důvody, na jejichž základě měla odpůrkyně zjistit, že využití plochy XF je nerealizovatelné, byly známé již v roce 2020. Nejde proto o nové skutečnosti odůvodňující změnu územního plánu. Odpůrkyně nedoložila objektivní nerealizovatelnost výstavby. Tím, že tyto důvody neuvedla v odůvodnění napadeného OOP, zbavila navrhovatele možnosti s nimi polemizovat. Navrhovatelé odpůrkyni nic nevnucují. To ona přijala územní plán, v němž plochu XF vymezila. Kladná stanoviska dotčených orgánů, jichž se odpůrkyně dovolává, dokládají pouze to, že napadené OOP nekoliduje s veřejnými zájmy. Neznamenají ale, že zásah do soukromých práv je řádně odůvodněný a přípustný.

Napadené OOP mění územní plán 2020, který vymezoval zastavitelnou plochu XF (plocha bydlení) s hlavním využitím pro bydlení v rodinných domech (str. 21 textové části). Pro plochy B byly stanoveny také podmínky pro výškové a prostorové využití území: stávající nebo max. 1 nadzemní podlaží s možností využití podkroví (stávající nebo lze upravit výšku na maximálně 9,5 m); střecha – typ sedlová, polovalbová, valbová (za podmínky hřebene delšího než 4 m), pultová (pouze na doplňkové stavby). Na str. 11 výrokové části územního plánu 2020 bylo stanoveno, že plocha XF bude obsluhována z místní komunikace. Odůvodnění (str. 57 textové části) k ploše XF uvádělo, že se nachází v severní části sídla Láz, navazuje na zastavěné území a „je navržena s cílem stabilizace počtu a struktury obyvatelstva obce Láz, předcházení úbytku obyvatel a s cílem postupného zvyšování kvality bydlení na území obce vymezením dostatečného a odpovídajícího rozsahu nových ploch pro bydlení. Předností je, že obytná plocha se nachází v klidovém území z dosahu negativních vlivů z výrobních zařízení.“

U plochy XF bylo [společně s plochou XG (plocha veřejných prostranství)] rozhodování o změnách podmíněno zpracováním územní studie 2.ÚS. Ta měla „podrobně řešit členění plochy na jednotlivé pozemky a jejich dopravní napojení a dopravní obsluhu, napojení na veřejnou technickou infrastrukturu a podmínky pro umístění a prostorové uspořádání staveb, včetně podmínek ochrany navrženého charakteru území, zejména ochrany krajinného rázu a urbanistických a architektonických hodnot (například uliční a stavební čáry, počet podlaží, výšku zástavby, objemy a tvary zástavby, intenzitu využití pozemků, návrh veřejných prostranství a veřejné zeleně).“ Lhůty pro pořízení jednotlivých územních studií, jejich schválení a vložení dat do evidence územně plánovací činnosti „budou stanoveny na základě aktuálních podmínek a poptávky v území, a to však nejpozději do 4 let od vydání [územního plánu 2020]“. V odůvodnění se na str. 69 uvádí, že lhůta pro pořízení jednotlivých územních studií, jejich schválení a vložení dat do evidence územně plánovací činnosti je stanovena na čtyři roky.

Ve výrokové části územního plánu 2020 se lze v kapitole b) základní koncepce rozvoje území obce, ochrany a rozvoje jeho hodnot na str. 7 textové části dočíst, že předmětem územního plánu je rozšíření zastavitelného území o plochy bydlení, přičemž plochy stávající zástavby jsou doplněny jen v nezbytně nutném rozsahu o nové záměry, které respektují charakteristické urbanistické založení sídla. Územní plán 2020 si stanovil za cíl mimo jiné zachovávat a rozvíjet urbanistickou strukturu sídel s propojením na okolní krajinu při respektováni krajinného rázu, rozsah zastavitelných ploch řešit úměrně velikosti a významu sídla ve struktuře osídlení a úměrně kapacitě jeho technické a dopravní infrastruktury, nevymezovat žádné zastavitelné plochy s výjimkou těch, které rozšiřují zastavěné území přiměřeně velikosti a významu sídla ve struktuře osídlení a ploch technické infrastruktury, čelit nepříznivému trendu klesajícího počtu obyvatel vytvářením územně technických podmínek pro kvalitní bydlení a rozvoj pracovních příležitostí, podporou mladých rodin zlepšit věkovou strukturu obyvatelstva. Na str. 8 textové části územní plán 2020 deklaruje, že chrání urbanistickou strukturu a architektonický ráz zástavby sídla a kulturní krajinu a dochovaný krajinný ráz území a že navrženým řešením nedojde ke znehodnocení stávajících hodnot. Stanoví, že stavby i změny staveb musí důsledně respektovat charakter, prostorové uspořádání a měřítko dochované zástavby – zejména dodržení hmot a proporcí objektů vzhledem k stávajícím tradičním sousedním stavbám (tj. charakteristický obdélníkový půdorys, výška hřebene, výška římsy, tvar a sklon střechy, štíty a jejich orientaci, historické architektonické detaily). Obdobně v části kapitoly c) věnované urbanistické koncepci (str. 9 textové části) je uvedeno, že vymezením ploch pro bydlení vytváří územní plán podmínky pro stabilizaci počtu obyvatel, zlepšení věkové struktury obyvatelstva a udržení obyvatel v obci. Nové plochy pro bydlení jsou situované po obvodě sídla a navazují na zastavěné území a na plochy dopravní infrastruktury. V části kapitoly d) koncepce veřejné infrastruktury, včetně podmínek pro její umísťování, vymezení ploch a koridorů pro veřejnou infrastrukturu, včetně stanovení podmínek pro jejich využití se na str. 13 k silniční dopravě uvádí, že navržené lokality budou dopravně obslouženy ze stávající silniční sítě, přičemž v rozvojových plochách je umožněn vznik nových místních a účelových komunikací. Dopravní napojení zastavitelných ploch je třeba řešit prostřednictvím sítě kapacitně odpovídajících silnic nižších tříd a místních komunikací, s co nejmenším počtem přímých vjezdů na silnici I. a III. třídy. K zásobování pitnou vodou se tamtéž uvádí, že je vyhovující. Připojení rozvojových lokalit bylo podmíněno realizací opatření specifikovaných v „Posouzení vodovodní sítě obce Láz“ z května 2017, případně její aktualizací.

V kapitole c) odůvodnění územního plánu 2020 je k souladu návrhu územního plánu s politikou územního rozvoje a územně plánovací dokumentací vydanou krajem (str. 42 a násl. textové části) uvedeno, že „[p]ro zachování jedinečné urbanistické struktury území jsou vymezeny plochy rozvoje v návaznosti na zastavěné území a stanovuje pro ně podmínky pro změny jejich využití, kterými bude zajištěno zachování volné krajiny a hodnot území“, „[p]ři vymezování nových zastavitelných ploch byl výrazně zohledňován stávající stav veřejné infrastruktury, a to především z důvodu jejího možného hospodárného a účelného využití při dalším rozvoji obce“, „[n]ávrhové plochy jsou směrovány především do okrajových částí, do proluk a do ploch s nejmenší mírou omezení a s logickými vazbami na dopravní a technickou infrastrukturu“, nebo že „[n]ová zástavba je převážně situována v návaznosti na zastavěné plochy v dosahu stávajících komunikací a stávajících i navržených inženýrských sítí. […] Uvážlivým návrhem zastavitelných ploch a stanovením podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití je minimalizován dopad na kulturní a urbanistické hodnoty území zejména na venkovský ráz sídla a pohledově významná panoramata sídla v krajině. Je respektována stávající veřejná technická i dopravní infrastruktura a vybavenost řešeného území.“ K souladu s úkoly územního plánování odůvodnění na str. 47 textové části mimo jiné uvádí, že „rozsah zastavitelných ploch je řešen úměrně velikosti území a kapacitě jeho veřejné infrastruktur[y]“ a „navrhované lokality jsou dobře napojitelné na dopravní systém i na technickou infrastrukturu“.

V kapitole k) odůvodnění komplexní zdůvodnění přijatého řešení včetně vybrané varianty se na str. 51 textové části uvádí: „V současné době dochází k nárůstu požadavků na bydlení, které je dáno především nadprůměrnou kvalitou životního prostředí. Snaha vyčlenit další pozemky pro bydlení a pro smíšené obytné využití vyplývá především ze zájmu o bydlení v kvalitním a turisticky velmi atraktivním prostředí s dobrou dopravní dostupností. Z důvodu stabilizace místního obyvatelstva, event. migrace nového, jsou vytvořeny předpoklady pro kvalitní bydlení. […] S uvedenými zastavitelnými plochami je spojen také rozvoj veřejných prostranství a technické a dopravní infrastruktury. Navržené řešení přispěje k realizaci požadavků obce a jeho obyvatel na rozvoj, přičemž jsou respektovány všechny hodnoty v řešeném území.“ Z další části této kapitoly věnované zdůvodnění stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití (str. 53 a násl.) plyne, že podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití mají za cíl zajistit, aby změny ve využití území včetně nové zástavby vytvořily harmonický celek se stávající zástavbou a zachovat všechny dochované prvky historické urbanistické struktury, jako půdorys, parcelace, hmotové struktury a architektonické prvky historické zástavby. K vymezení ploch bydlení (B) a ploch smíšených obytných (S) odůvodnění uvádí, že „[p]ro využití těchto ploch musí dojít k dohodě o prodeji pozemku mezi současným vlastníkem a stavebníkem za oboustranně dohodnutých podmínek. Ne vždy se tak v současné době stane, proto musí být nabídka stavebních míst poněkud vyšší, než je skutečná poptávka po stavebních místech a než kolik nových bytů požaduje výše uvedený výpočet potřeby bytů. […] Převis nabídky zastavitelných ploch bydlení vyplývá i z nedostatku vhodných proluk v zastavěném území […]“. K silniční dopravě je na str. 59 uvedeno, že šířkové parametry místních a účelových komunikací jsou většinou nevyhovující a v zastavěném území bez chodníků. Zásobování pitnou vodou je hodnoceno jako vyhovující. Nové vodovodní řady budou řešeny v rámci nové (výhledové) zástavby, k dosud nenapojeným objektům, pro zokruhování a zkapacitnění. Odkazuje se na realizaci opatření specifikovaných v „Posouzení vodovodní sítě obce Láz“ jako nezbytnou podmínku připojení rozvojových lokalit. K odpadním vodám se v souvislosti s rozvojem obce uvádí, že bude řešena dostavba stávající kanalizace k doposud nenapojeným objektům a výstavba nové kanalizace v rámci nové zástavby (zastavitelných ploch).

Z odůvodnění velikosti navrhovaných ploch na str. 72 a násl. kapitoly l) vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch plyne, že v obci bylo ke dni 31. 12. 2017 hlášeno k trvalému pobytu 614 obyvatel. Územní plán 2020 nabízel výstavbu cca 129 objektů pro bydlení pro cca 320 obyvatel. Vzhledem k tomu, že „ne všechny stavební nabídky budou využity k výstavbě z důvodů majetkoprávních, a že ne všechny nové objekty bydlení budou sloužit k trvalému bydlení“, je výpočet výsledného nárůstu trvale bydlících obyvatel redukován. Po redukci se předpokládá reálný nárůst o cca 80 trvale bydlících obyvatel.

V kapitole n) vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond a pozemky určené k plnění funkcí lesa se na str. 81 uvádí: „Pokud nebude změnou územního plánu navržen jiný způsob využití zbylých pozemků, zůstává platný stávající způsob využití. Případné nevyužité pozemky budou navráceny zemědělskému a lesnímu půdnímu fondu.“

Souběžně s přijímáním napadeného OOP probíhal proces přijímání změny č. 1 územního plánu 2020, která nabyla účinnosti téhož dne jako napadené OOP (12. 4. 2024) a kterou byla provedena konverze územního plánu 2020 do jednotného standardu územně plánovací dokumentace. Nedošlo k žádným věcným změnám územního plánu 2020 ani jeho koncepce. Byly pouze přečíslovány zastavitelné plochy, plochy přestaveb a plochy změn v krajině a změněny názvy ploch s rozdílným způsobem využití. Plocha XF (nově s funkčním využitím BV – bydlení individuální) byla společně s původní plochou XG nově označena jako plocha XH.

Zastupitelstvo odpůrkyně rozhodlo na svém zasedání dne 24. 7. 2023 usnesením č. 68/2023 o pořízení změny č. 2 zkráceným postupem podle § 55a stavebního zákona. Usneseními č. 100/2023 ze dne 25. 9. 2023 a č. 116/2023 ze dne 13. 11. 2023 schválilo zastupitelstvo odpůrkyně obsah změny č. 2. Usnesením č. 123/2023 ze dne 28. 12. 2023 zastupitelstvo odpůrkyně v návaznosti na zjištění kontrolního výboru revokovalo usnesení č. 116/2023 ze dne 13. 11. 2023 a novým usneseném č. 125/2023 ze dne 28. 12. 2023 schválilo obsah změny č. 2. Obsah změny č. 2 datovaný z června 2023 v části e) prověření záměrů na základě požadavků obce stanoví, že budou vypuštěny plochy XK a XF s výjimkou ve výkresech vyznačených částí.

Návrh změny č. 2 byl doručen veřejnou vyhláškou zveřejněnou dne 7. 12. 2023, kterou bylo současně oznámeno veřejné projednání návrhu změny č. 2 s poučením veřejnosti o možnosti uplatnění námitek a připomínek. Veřejné projednání se konalo dne 8. 1. 2024.

Navrhovatelé uplatnili dne 15. 1. 2024 námitky, v nichž rozsáhle namítali, že navržená změna vylučuje realizaci plánovaného developerského projektu, s jehož přípravou již započali a pořídili urbanistickou studii. Tím zásadně a nepřiměřeně omezuje jejich vlastnické právo a právo podnikat, a to v rozporu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů a principem kontinuity územního plánování. Navrhovatelé se snažili zjistit, zda bude pořízena územní studie. V dobré víře legitimně předpokládali, že pořízena bude, a za tím účelem aktivně činili kroky. Není pravdou, že nepodnikli žádné kroky k využití plochy XF. Naopak odpůrkyně mu dlouhodobě bránila. Návrh v rozporu s § 68 odst. 2 a 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) nevysvětluje, proč jsou dotčené pozemky nevhodné pro obytnou zástavbu, a proto je nesrozumitelný a nepřezkoumatelný a odporuje zásadám uvedeným v § 2 a § 3 správního řádu. Zrušení plochy XF nemá oporu ve stanoviscích dotčených orgánů, které se k její údajné nevyužitelnosti pro výstavbu nevyjádřily. Dotčené pozemky se přitom nacházejí v nižších třídách ochrany ZPF, a tak jsou nevhodné pro využití zemědělské, a naopak vhodné pro využití jiné. Odůvodnění změny č. 2 je nevěrohodné, zejména požadavek na zachování urbanisticky kvalitní části sídla a exponovaných pohledů na venkovská stavení. Zástavba v obci je nejednotná. Odpůrkyně si těchto hodnot musela být vědoma již při přijímání územního plánu 2020. Návrh neobsahuje žádný přezkoumatelný důvod pro změnu funkčního využití. Zásah do práv navrhovatelů je hrubě neproporcionální bez snahy o minimalizaci zásahu. Zatímco jejich pozemky byly vyřazeny ze zastavitelných ploch, jiné obdobné zastavitelné plochy byly zachovány (XL, XM, XN, XO, XP nebo XJ). V této souvislosti citovali také judikaturu NSS k podmínkám proporcionality zásahu do vlastnického práva územním plánem a principu kontinuity územního plánování. Namítli také nedostatečné odůvodnění souladu s cíli a úkoly územního plánování, a rozpor zejména s § 18 odst. 1 a 4 a § 19 odst. 1 písm. c) stavebního zákona.

Odpůrkyně námitkám nevyhověla. S obsahem námitek se vypořádala po jednotlivých odstavcích. Opakovaně uvedla, že územní plán může omezit využití pozemků a rozsah ploch. Odmítla, že by návrh omezoval vlastnická práva navrhovatelů, protože „se nejedná o VPS ani VPO“. Odvolávala se na právo rozhodovat o svém rozvoji „také s ohledem na kapacity ČOV a kapacity vodních zdrojů“ a zohlednit stávající bydlení ve stabilizovaných sousedních plochách a na právo v souladu s § 55 odst. 1 stavebního zákona uskutečnit změnu každé čtyři roky. „Právě pro vyvážené podmínky z hlediska kapacity ČOV a kapacity vodních zdrojů“ přistoupila k redukci plochy XF. K argumentaci přípravou projektu uvedla, že pořízení územní studie musí iniciovat i financovat vlastník. Obec nemá žádnou povinnost to činit za něj. Materiál předložený navrhovateli nesplňuje náležitosti územní studie a jiná projektová příprava jí není známa. Uvedla dále, že vyzvala dotčené orgány k vyjádření a žádný nevyslovil s redukcí plochy XF nesouhlas. Na polemiku s odůvodněním redukce plochy XF reagovala tím, že jí „nepřísluší komentovat“ odbornost zpracovatele či úvahu vlastníka. K mnoha bodům uvedla, že se nejedná o námitku, ale připomínku. Na námitku, že jiné zastavitelné plochy byly zachovány, reagovala tak, že další rozvoj je tedy možný. K námitce, že nebyla vyhodnocena vhodnost zařazení dotčených pozemků do ploch AP, uvedla, že odůvodnění lze doplnit. Nezbytnost redukce ploch XK a XF „posoudila samospráva z místní dokonalé znalosti“, přičemž toto právo „jí nelze upřít“. Uvedla dále, že nabídka využití ploch pro bydlení je časově omezena a pokud vlastník tento čas nevyužije, mohou být pozemky navráceny do ploch zemědělských. Navrhovatelé si sami odpověděli, když uvedli, že změna funkčního využití plochy může obstát jen tehdy, je-li odůvodněna závažnými věcnými důvody, jako je věcná nesprávnost a závažná kolize s veřejným zájmem, nebo změnami, k nimž došlo po přijetí územního plánu a které vyžadují jeho přehodnocení.

V závěru dokumentu, který obsahuje rozhodnutí o námitkách uplatněných k návrhu napadeného OOP, jsou obsaženy „POKYNY PRO ZPRACOVATELE“, kterými odpůrkyně žádá doplnit další důvody pro vypuštění plochy XF (XH): (1) problematické a obtížně řešitelné podmínky se srážkovými vodami s hrozbou povodní v zástavbě podél toku Litavky; (2) zhoršení dopravní obslužnosti v celé přilehlé stávající zástavbě, ta je už v současnosti velice špatná a nelze ji nijak kapacitně řešit a (3) nejasné řešení vybudování inženýrských sítí (tlakové poměry v obecním vodovodu nedovolují napojení dalších odběratelů a není vhodný prostor pro trasu potencionálního řadu splaškové kanalizace i vodovodu).

Zastupitelstvo odpůrkyně rozhodlo dne 25. 3. 2024 usnesením č. 38/2024 o vydání napadeného OOP opatřením obecném povahy č. 2/2024. Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desce odpůrkyně dne 28. 3. 2024 a sejmuta dne 15. 4. 2024.

Z grafické části napadeného OOP, hlavního výkresu, vyplývá, že funkční využití pozemků tvořících v územním plánu 2020 plochu XF bylo, s výjimkou části pozemku parc. č. XE, změněno na AP – pole a trvale travní porosty. Původní plocha XF (po změně č. 1 spojená s původní plochou XG a souhrnně pojmenovaná XH) tím byla zúžena pouze na severní cíp tvořený částmi pozemku navrhovatele b) parc. č. XE a sousedního pozemku parc. č. 495. Část plochy XH která v územním plánu 2020 tvořila plochu XG, byla opět oddělena a tvoří samostatnou plochu XI. Podmínka zpracování územní studie vztahující se k ploše XH byla zrušena.

Ve výrokové části úplného znění územního plánu obce Láz po změnách č. 1 a 2 věnované stanovení podmínek pro využití ploch (str. 16 a násl.) je pro plochy AP stanoveno hlavní využití pro intenzivní a extenzivní hospodaření se zemědělskými travními porosty a ornou půdou nebo činnosti a zařízení, které s tímto hospodařením souvisí.

V odůvodnění napadeného OOP v kapitole d) soulad návrhu územního plánu s cíli a úkoly územního plánování, zejména s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území a požadavky na ochranu nezastavěného území se mimo jiné uvádí, že koordinuje veřejné a soukromé zájmy na rozvoji území, přičemž ty soukromé „se odráží zejména v lokalitách určených pro rozvoj individuální obytné výstavby a [lze je] považovat i za veřejný zájem obce, neboť přiměřený rozvoj obytných ploch, který zabezpečí přírůst počtu obyvatel v obci, nebo rozvoj služeb v daném území je pro obec přínosem“. Urbanistická koncepce se nemění.

V kapitole k) komplexní zdůvodnění přijatého řešení se obecně uvádí, že urbanistická koncepce územního plánu vychází z historického vývoje sídel, kontinuity územního plánování a požadavků, kladených na jeho další rozvoj, mimo jiné jednoznačně vymezit hranice mezi zastavěným (resp. zastavitelným) a nezastavěným územím s cílem zajistit jeho ochranu před negativními urbanizačními vlivy. Řešení změny č. 2 vychází z aktuálního stavu a podmínek v území a z požadavků na rozvoj obce. Důvodem redukce plochy XF (XH) je „požadavek obce na nevhodné vymezení zastavitelné plochy do druhé řady zástavby“. Odůvodnění popisuje, že zástavba v Dolním Lázu „vytváří charakteristickou urbanistickou strukturu obce, která je daná historickým vývojem sídla. Urbanistická struktura v této části obce je typická oboustranně úzce obestavěnou místní komunikaci venkovskými staveními s protaženým půdorysem. Půdorysy venkovských stavení jsou severním směrem umisťovány kolmo k veřejnému prostoru, tj. štítem a v jednoduchém půdorysu obdélníka. Oproti tomu z druhé strany veřejného prostranství jsou venkovské objekty orientovány rovnoběžně s uliční hranou, tj. bez štítu do ulice a v půdoryse ve tvaru písmene ,L‘.“ Z důvodu zachování této urbanisticky kvalitní části sídla a exponovaných pohledů na stávající venkovská stavení je plocha vypuštěna. Dalším důvodem je skutečnost, že tato plocha byla jako zastavitelná se stejným způsobem využití vymezena již v předchozím územním plánu z roku 2002 (jeho změna č. 2 byla pořizována během roku 2011) a nebyly provedeny žádné kroky k jejímu využití stanoveným způsobem.

V kapitole l) vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch a shodně v kapitole n) vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond a pozemky určené k plnění funkce lesa odůvodnění změny č. 2 je uvedeno, že byla vyhodnocena potřeba vymezení zastavitelných ploch a bylo prověřeno, že plochy XH a XX (dříve XK – pozn. soudu) jsou určeny k zástavbě již přes 10 let, a proto byly navráceny do ZPF, přičemž „[t]ato kompenzační opatření jsou provedena také pro možný nový zábor ZPF v rámci dalších změn ÚP“.

Soud ověřil, že návrh byl podán včas a obsahuje požadované náležitosti (§ 101b odst. 1 a 2 s. ř. s.). Dále se zabýval přípustností návrhu. Napadené OOP bylo vydáno formou opatření obecné povahy za použití odpovídajících ustanovení správního řádu a stavebního zákona. Vyhláška oznamující vydání napadeného OOP byla vyvěšena dne 28. 3. 2024, tudíž nabylo účinnosti v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu (srov. § 25 odst. 2 správního řádu) patnáctým dnem po tomto dni, tedy dne 12. 4. 2024.

Podle § 101a věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem. Navrhovatelka a) svou aktivní legitimaci k podání návrhu dovozuje z vlastnictví pozemků parc. č. XA, parc. č. XB a parc. č. XC, což soud ověřil v katastru nemovitostí z listu vlastnictví č. 592 pro katastrální území Láz. Navrhovatel b) svou aktivní legitimaci k podání návrhu dovozuje z vlastnictví pozemků parc. č. XD a parc. č. XE, což soud ověřil v katastru nemovitostí z listu vlastnictví č. 621 pro katastrální území Láz. Mezi účastníky řízení je nesporné, že napadeným OOP došlo ke změně funkčního využití uvedených pozemků. Podle ustálené judikatury platí, že je-li územním plánem nebo jeho změnou změněno funkční využití pozemků, jedná se o zásah do vlastnického práva vlastníka dotčených pozemků, jelikož je jím vlastník autoritativně omezen v právu užívat předmět vlastnictví dle dosavadního způsobu využití pozemků (srov. např. rozsudky NSS ze dne 30. 8. 2017, č. j. 6 As 67/2017-38, ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018-50, či ze dne 7. 1. 2022, č. j. 5 As 223/2020-63). Navrhovatelé tedy jsou aktivně procesně legitimováni k podání návrhu.

Soud proto přistoupil k věcnému projednání návrhu, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného OOP (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ze skutkového a právního stavu ke dni 28. 3. 2024. Soud rozhodl ve věci bez jednání, neboť pro tento postup byly splněny podmínky § 76 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s.

V minulosti soud obvykle vycházel z algoritmu přezkumu, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou NSS (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). V pěti krocích tohoto algoritmu soud zkoumal, zda měl správní orgán pravomoc vydat opatření obecné povahy (1. krok), zda nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (2. krok), zda byl při vydávání opatření obecné povahy dodržen zákonem stanovený procesní postup (3. krok), zda opatření obecné povahy není v rozporu s hmotným právem (4. krok) a zda je zvolená regulace proporcionální (5. krok). Přitom se zabýval jen těmi kroky, které navrhovatel zahrnul do návrhových bodů (§ 101b odst. 1 s. ř. s.). Rozšířený senát však v usnesení ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/2021-57, č. 4562/2024 Sb. NSS, vyslovil, že tento algoritmus není pro účastníky ani pro soud závazný. Soud, tím méně účastníci, nemusejí svou argumentaci strukturovat tímto způsobem. Dříve pravidelně užívaný algoritmus se stává dobrovolnou pomůckou. Tím pádem není podstatné, do jakého kroku algoritmu soud zařadí posouzení jednotlivých otázek, s nimiž se vypořádává.

Posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva soudem (pátý krok algoritmu) je nicméně v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů podmíněno předchozím seznámením odpůrce s důvody, pro něž má být sporné řešení nepřiměřeným zásahem do práv navrhovatele, a to prostřednictvím námitek, v nichž je na potřebu takového individuálního poměřování upozorněn a v nichž jsou mu k posouzení předloženy konkrétní důvody zpochybňující navrhované řešení. Nebyly-li by odpovídající námitky podány, pak by soudu v zásadě nezbývalo, než námitku nepřiměřenosti zásahu do práv navrhovatele zamítnout bez věcného posouzení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016-35).

Soud přezkoumal napadené OOP jen v rozsahu a v mezích bodů, jež byly v návrhu uplatněny, neboť širšímu přezkumu brání zásada koncentrace řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zakotvená v § 101b odst. 2 větě druhé s. ř. s., podle níž nelze již v dalším řízení (obsahuje-li návrh základní náležitosti) doplňovat nové návrhové body. Jakákoliv další podání jsou projednatelná jen v rozsahu, v němž rozvíjejí již uplatněné návrhové body, nemohou otevírat nové otázky.

Navrhovatelé namítají, že odpůrkyně při přijímání napadeného OOP překročila svou věcnou působnost, protože některé důvody, o něž opírá zrušení plochy XF, nespadají do její kompetence, nýbrž do působnosti dotčených orgánů. Posouzení urbanistické struktury obce se má podle navrhovatelů opírat o stanovisko orgánu památkové péče, posouzení hodnot krajiny zase o stanovisko orgánu ochrany přírody. Zrušení plochy XF nelze odůvodnit ani ochranou ZPF, protože dotčené pozemky jsou v nižších třídách ochrany ZPF a orgán ochrany ZPF takový požadavek nevznesl.

Působností správního orgánu se standardně rozumí předmět, obsah a rozsah jeho činnosti, tj. okruh otázek, které daný správní orgán projednává, rozhoduje a realizuje, a za jejichž řešení odpovídá (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2015, č. j. 6 As 104/2014-47). Rozsudek NSS č. j. 1 Ao 1/2005-98 uvádí, že věcnou působností se rozumí okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc. Nedostatek věcné působnosti v minulosti NSS shledal například v případě obce, která v územním plánu vymezila záplavové území a stanovila určitá omezení, ačkoliv zákon tuto působnost svěřuje vodoprávním úřadům (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2012, č. j. 1 Ao 1/2010-247, č. 2710/2012 Sb. NSS).

Podle § 18 odst. 4 stavebního zákona územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.

Podle § 19 odst. 1 stavebního zákona je úkolem územního plánování zejména zjišťovat a posuzovat stav území, jeho přírodní, kulturní a civilizační hodnoty [písm. a)], stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území [písm. b)], nebo stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb a veřejných prostranství [písm. d)].

Podle § 43 odst. 1 věty první stavebního zákona územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen „urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy přestavby, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.

Podle § 43 odst. 3 věty první stavebního zákona územní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje, s politikou územního rozvoje a s územním rozvojovým plánem.

Z citovaných ustanovení zákona plyne, že územní plánování na úrovni obce se neobejde bez posouzení přírodních, kulturní či urbanistických hodnot řešeného území. Toto posouzení přitom spadá do věcné působnosti dané obce, která si samostatně posuzuje a identifikuje tyto hodnoty území a své závěry promítá do koncepce jeho rozvoje. Bylo by absurdní, aby obec při přijímání územního plánu, které spadá do její samostatné působnosti, byla i v těchto základních otázkách zcela závislá na stanoviscích specializovaných orgánů státní správy. Jejich úkolem není poskytnout obci závazné posouzení urbanistických či přírodních hodnot jejího území, jak naznačuje argumentace navrhovatelů, nýbrž ochrana jednotlivých veřejných zájmů v procesu územního plánování.

Památková ochrana spočívající v péči o kulturní památky podle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů není totéž jako ochrana kulturních, urbanistických či architektonických kvalit území. Stejně tak ochranu přírodních hodnot území či nezastavěného území nelze ztotožňovat s ochranou přírody a krajiny podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů nebo s ochranou ZPF podle zákona o ochraně ZPF. Ochranou ZPF odpůrkyně nicméně zrušení plochy XF ani neodůvodňuje.

Napadené OOP do působnosti správních orgánů v těchto oblastech nezasahuje. Zákonnost důvodů, kterou navrhovatelé touto cestou zpochybňují, není otázkou působnosti odpůrkyně, nýbrž zákonnosti napadeného OOP. Námitka nedostatku věcné působnosti je proto nedůvodná.

Navrhovatelé tvrdí, že napadené OOP nebylo vydáno zákonem stanoveným postupem. Toto tvrzení však nedoprovodili žádnou argumentací upřesňující, k jakým procesním vadám podle nich při přijímání napadeného OOP došlo.

Soud proto jen stručně uvádí, že napadené OOP bylo vydáno zkráceným postupem podle § 55a a § 55b stavebního zákona, což je také výslovně uvedeno v usnesení zastupitelstva odpůrkyně, jímž o pořízení napadeného OOP rozhodlo. Na základě schváleného obsahu změny územního plánu byl vypracován návrh, který byl předmětem veřejného projednání a bylo možno k němu podat námitky, čehož navrhovatelé využili. Zastupitelstvo odpůrkyně následně napadené OOP, včetně rozhodnutí o námitkách schválilo a vyhlášku o jeho vydání po zákonem stanovenou dobu zveřejnilo na úřední desce i způsobem umožňujícím dálkový přístup.

Soud nepřehlédl, že zastupitelstvo odpůrkyně nesprávně rozhodlo zvlášť o přijetí napadeného OOP a zvlášť o jednotlivých námitkách. Změna územního plánu coby opatření obecné povahy totiž musí obsahovat odůvodnění, jehož součástí je i rozhodnutí o uplatněných námitkách (srov. § 173 odst. 1 věta první a § 172 odst. 5 věta čtvrtá správního řádu), a přijímá se jako celek (srov. § 55b odst. 10 ve spojení s § 54 odst. 1 stavebního zákona), nikoliv po částech. Soud nicméně neshledal, že by tato vada měla jakýkoliv dopad do právní sféry navrhovatelů. Ačkoliv má být rozhodnutí o námitkách součástí odůvodnění opatření obecné povahy (změny územního plánu), jedná se o samostatné rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008-62). Navrhovatelé ani dotčení na svých právech z tohoto důvodu netvrdí a není namístě, aby za ně soud spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral skutečnosti, které jejich návrh podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebral by funkci zástupce navrhovatelů (srov. obdobně závěry rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78). Námitka je proto nedůvodná.

Navrhovatelé dále namítají, že nepřezkoumatelné a nesrozumitelné je rozhodnutí o jejich námitkách a odůvodnění zrušení plochy XF z důvodu ochrany urbanistických a architektonických hodnot území Dolního Lázu a exponovaných pohledů na původní zástavbu a proto, že jejich pozemky byly zastavitelné již od změny č. 2 předchozího územního plánu z roku 2002. Zrušení plochy XF je nezákonné, neproporcionální, diskriminační a v rozporu se zásadou kontinuity územního plánování. Odpůrkyně nevysvětlila, k jakým změnám došlo od přijetí územního plánu 2020, aby bylo nutné plochu XF zrušit. Nesouhlasí s tím, že by zastavění plochy XF bylo nemožné kvůli chybějící infrastruktuře nebo kvůli jiným veřejnoprávním omezením. Zatímco jejich pozemky byly ze zastavitelných ploch vyňaty, jiné zastavitelné plochy byly zachovány. Úplné zrušení zastavitelnosti podle nich nebylo nutné pro dosažení deklarovaných cílů, protože je šlo řešit dodatečnou regul