7 As 73/2008 — Nejvyšší správní soud

7 As 73/2008- 65 - text  č. j. 7 As 73/2008 - 68 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Pivovar Černá Hora, a. s., se sídlem Černá Hora 3/5, zastoupený JUDr. Zdeňkem Novákem, advokátem se sídlem Čechova 2, Přerov, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2008, č. j. 5 Ca 153/2007 - 26, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2008, č. j. 5 Ca 153/2007 - 26 byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „ministerstvo“) ze dne 20. 3. 2007, č. j. 560/3507/06, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) ze dne 31. 10. 2006, č. j. 47/OOV/0622463.12/06/BJN o uložení pokuty ve výši 150 000 Kč za znečištění povrchových vod nedovoleným nakládáním se závadnou látkou (aktivovaným kalem). V odůvodnění rozsudku městský soud konstatoval, že žalobce se domáhá přezkoumání napadeného rozhodnutí v části týkající se výše uložené pokuty a žádá, aby v této části bylo zrušeno a soud od uložení pokuty upustil, popřípadě její výši snížil. Městský soud neshledal, že by správní rozhodnutí v napadené části bylo nepřezkoumatelné. Kritéria úvahy pro stanovení výše pokuty uvádí ust. § 119 odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ( dále jen „zákon o vodách“). Jak vyplývá z velmi podrobného odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, ČIŽP přihlédla při stanovení výše pokuty ke všem podstatným skutečnostem, její odůvodnění je srozumitelné, její úvaha logická a závěry této úvahy nevybočují z hledisek a mezí zákona, ani je nezneužívají. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, že se ministerstvo se závěry ČIŽP ve vztahu k výši pokuty ztotožnilo. Odkázalo-li na příslušnou část odůvodnění rozhodnutí ČIŽP, která se výší pokuty podrobně zabývala, nelze tomuto postupu nic vytknout. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně tvoří s odvolacím rozhodnutím jeden celek a není tedy zapotřebí, aby i v rozhodnutí odvolacího orgánu byly opakovány důvody obsažené již v rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Ministerstvo se dostatečně vypořádalo i s námitkami podaného odvolání, které se vztahují k okolnostem projednávané věci a mohly tak mít vliv na úvahu o uložení a výši pokuty. Konstatovalo-li ministerstvo, že výše uložené pokuty se nevymyká a odpovídá výši pokut ukládaných za obdobné správní delikty, uvážilo-li, že pokuta nesmí být bagatelní, neboť by neplnila preventivně výchovnou funkce a pokud i ve vztahu k výši základního jmění žalobce posoudilo uloženou pokutu jako přiměřenou, pak je zřejmé, že neshledalo důvody pro odvoláním navrhované upuštění od pokuty či její snížení. Městský soud tedy dospěl k závěru, že výše uložené pokuty byla náležitě odůvodněna již v rozhodnutí správního orgánu I. stupně a ani rozhodnutí ministerstva v otázce výše pokuty nelze hodnotit jako nepřezkoumatelné. Ministerstvo se závěry ČIŽP a jeho správním uvážení souhlasilo a z hlediska odvoláním uplatněným námitek úvahu o uložení pokuty a její výši postačujícím způsobem doplnilo. Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v ust. § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle jeho názoru se městský soud dostatečným způsobem nevypořádal s námitkou ohledně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ministerstva. V této souvislosti městský soud uvedl, že ministerstvo postupovalo správně tím, že v odůvodnění svého rozhodnutí odkázalo na str. 5 – 7 rozhodnutí ČIŽP a v podstatě se tak ztotožnilo s ČIŽP ohledně zdůvodnění výše pokuty. S tímto závěrem však nelze souhlasit, když ministerstvo mělo povinnost své ztotožnění se se závěry ČIŽP zdůvodnit. V řízení před ČIŽP uplatnil stěžovatel některé námitky mající vliv na postup při ukládání pokuty, avšak v odvolacím řízení byly tyto námitky dále konkretizovány a odpovídajícím způsoben rozvedeny. Na tuto skutečnost však ministerstvo zjevně nereagovalo a pouze odkázalo na předchozí rozhodnutí, ačkoliv se mělo s argumenty odvolání přednostně vypořádat. V návaznosti na tuto skutečnost se nelze podle stěžovatele ztotožnit s napadeným rozsudkem. Uvedená skutečnost pak nabývá na důležitosti v tom ohledu, že ve správním soudnictví lze na základě návrhu žalobce hlediska ukládání pokuty a její výše opětovně přezkoumávat. V tomto řízení však městský soud neměl podklady pro takový přezkum, když ve svém důsledku fakticky přezkoumával rozhodnutí ČIŽP, které však do jeho kompetence nepatří. Proto také stěžovatel v žalobě poukazoval na nepřezkoumatelnost rozhodnutí ministerstva, když tato je dáma právě v absenci zdůvodnění jeho závěrů v části týkající se uložení pokuty. Nad rámec uvedeného stěžovatel poukázal na skutečnost, že ukládání pokuty a určení její výše ministerstvo nevyhodnotilo správně. Rozhodnutí ČIŽP je nezákonné, a to z toho důvodu, že v jeho výroku chybí ustanovení právního předpisu, na jehož základě byla pokuty uložena, tj. ust. § 119 zákona o vodách. Další zřejmou vadu řízení stěžovatel shledává v tom, že správní orgány z moci úřední důsledně nepřezkoumaly soulad napadeného rozhodnutí a řízení které vydání rozhodnutí předcházelo s právními předpisy tak, jak jim to ukládá ust. § 89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“). Městský soud pak pouze převzal argumentaci těchto dvou nezákonných rozhodnutí, když se následně nevypořádal, a ani vypořádat nemohl, s návrhem stěžovatele, aby bylo rozhodnutí rovněž přezkoumáno v návaznosti na ust. § 78 odst. 2 s. ř. s. Nedostatky rozhodovacího procesu pak již ilustruje skutečnost, že ČIŽP ukládala pokutu podle ust. § 116 odst. 1 písm. c) zákona o vodách, aniž by bylo bez důvodných pochybností prokázáno, že stěžovatel „znečistil povrchové nebo podzemní vody nebo ohrozil jejich jakost nebo zdravotní nezávadnost nedovoleným nakládáním se závadnými látkami, popřípadě způsobil vniknutí těchto látek do kanalizace v rozporu se zákonem“. Tento závěr vyplývá z důkazní nouze správních orgánu, kterými nebyla provedena žádná příslušná úřední měření na místě samém a vycházelo se pouze z nekonkrétních fotografií a v jejich souvislosti pořízené dokumentace. V této souvislosti je pak odůvodněný závěr mající jednoznačný vliv na potřebu ukládat pokutu vůbec, když stěžovatel v době, kdy se mu uvedený problém stal, měl již v konkrétním stádiu realizace řešení, jak takovému stavu předcházet. Stěžovatel proto uzavřel, že zamítl-li městský soud žalobu, učinil tak nezákonně, jelikož si v předcházejícím řízení nesprávně posoudil právní otázku ohledně povinnosti ministerstva odůvodnit své rozhodnutí tak, že tato otázka bude moci tvořit samostatný okruh přezkumu ve smyslu ust. § 78 odst. 2 s. ř. s. Stěžovatel je přesvědčen, že nesprávně bylo i posouzení nezákonnosti správního uvážení obou správních orgánů, jež se důsledně neopíralo o odpovídající zákonnou normu. Zákonný podklad neměla ani aplikace správního uvážení v tom ohledu, že zjevně nebyl správně zjištěn skutkový stav věci, který pak nebyl podřazen pod příslušnou skutkovou podstatu správního deliktu, jehož se měl stěžovatel dopustit. Stěžovatel má rovněž za to, že je dán důvod podle ust. § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tj. nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, když tato skutečnost vyplývá z nedostatku důvodů, kterým by došlo k jednoznačnému vyvrácení námitek stěžovatele jak v rámci správních řízení, tak v rámci žaloby. Podle stěžovatele je celý rozhodovací proces až do podání stížnosti nepřezkoumatelný, a to s ohledem na neodůvodněné odkazy na rozhodnutí předchozí, na jejichž počátku bylo rozhodnuto o udělení pokuty zjevně nezákonně. Proto navrhl, aby napadený rozsudek městského soudu byl zrušen a věc vrácena k tomuto soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Poukazuje-li stěžovatel v kasační stížnosti na to, že rozhodnutí ČIŽP je nezákonné proto, že v jeho výroku není uvedeno ust. 119 zákona o vodách a na vadu řízení spočívající v tom, že správní orgány důsledně nepřezkoumaly napadené rozhodnutí ve smyslu ust. § 89 odst. 2 správního řádu, jedná se o stížní námitky nepřípustné podle ust. § 104 odst. 4 s. ř. s., neboť je neuplatnil v řízení před městským soudem, ač tak učinit mohl. Totéž platí o stížní námitce, že ČIŽP ukládala pokutu bez důvodných pochybností o spáchání správního deliktu stěžovat