10 Ads 316/2016 — Nejvyšší správní soud

10 Ads 316/2016- 50 - text 10 Ads 316/2016 - 53 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Michaely Bejčkové a Daniely Zemanové v právní věci žalobce: JUDr. Z. M., zast. JUDr. Lucií Kavanovou, advokátkou se sídlem Havlíčkova 159, Uherské Hradiště, proti žalované: Okresní správa sociálního zabezpečení Zlín, se sídlem třída Tomáše Bati 3792, Zlín, proti vyrozumění ředitele žalované ze dne 8. 7. 2016, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 3. 11. 2016, čj. 31 Ad 5/2016-73, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Dne 1. 3. 2016 žalovaná vyhlásila výběrové řízení na místo ředitele odboru sociálního pojištění OSSZ Zlín. Žalobce se výběrového řízení zúčastnil jako jediný účastník. Výběrová komise jej hodnotila jako úspěšného uchazeče a vybrala jej jako nejvhodnějšího žadatele, splňujícího zákonné předpoklady a podmínky. Následně žalobce obdržel dne 8. 7. 2016 písemné vyrozumění ředitele OSSZ Zlín o výsledku výběrového řízení, ve kterém mu ředitel sdělil, že na služební místo nebyl vybrán. [2] Proti tomuto vyrozumění podal žalobce žalobu ke krajskému soudu v Brně. Žalobce se domáhal zrušení vyrozumění, které považoval za rozhodnutí v materiálním smyslu. Krajský soud žalobu odmítl; vyrozumění podle něj není aktem, který lze podrobit soudnímu přezkumu. Z hmotného práva neplyne, že by se žalobce mohl domáhat obsazení určitého služebního místa. Především ale vyrozumění není úkonem orgánu veřejné správy, který „je vydán správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti“: zákon o státní službě totiž upravuje pouze (pozitivní) rozhodnutí o přijetí do služebního poměru a jeho náležitosti, nikoliv negativní rozhodnutí. Vyrozumění nebylo rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního, a proto jej nebylo možné podrobit soudnímu přezkumu. II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalované [3] Podle námitek žalobce (dále jen „stěžovatel“) bylo napadené vyrozumění nepochybně rozhodnutím v materiálním smyslu. Stěžovatel považuje proces výběrových řízení za specifické rozhodování státní správy. Služební poměr má podle zákona o státní službě veřejnoprávní povahu, a proto je vyrozumění druhem osvědčovacího aktu, proti kterému se stěžovatel nemůže bránit jinak než soudní cestou. Odmítnutím žaloby bylo porušeno stěžovatelovo právo obrátit se na soud se žádostí o přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Institut výběrových řízení nemůže být nepředvídatelný, jeho cílem je formalizovat řízení a předejít excesům; v této věci však nebyla dodržena zásada rovného zacházení a zákazu diskriminace, protože ve všech ostatních výběrových řízeních konaných v rámci OSSZ Zlín byl jediný přihlášený uchazeč vždy jmenován na služební místo. Pokud by proti vyrozumění ředitele OSSZ nebyla žádná obrana, znamenalo by to, že tento akt není vůbec přezkoumatelný, což by dávalo státním zaměstnancům horší právní postavení, než mají zaměstnanci podle zákoníku práce (srov. jeho § 33 odst. 4 a § 73 odst. 1). V konečném důsledku není ani možné přezkoumat, zda služební orgán dodržel základní zásady dobré správy. Aby byl zajištěn rovný přístup ke státní službě, je nutné umožnit žadatelům o vstup do státní služby procesní prostředky obrany. Na přijetí do služebního poměru sice není právní nárok, ovšem to nelze zaměňovat s možností svévole. [4] Žalovaná navrhla, aby NSS kasační stížnost zamítl. Podle žalované není vyrozumění správním rozhodnutím v materiálním smyslu, ale pouze neformálním sdělením výsledku výběrového řízení, projevem dobré správy. Stěžovatel slučuje obecný význam slova rozhodnutí s jeho právním významem, ale ve skutečnosti vyrozumění nenaplňuje kritéria rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Na jmenování není právní nárok. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [5] Kasační stížnost není důvodná. [6] NSS se ztotožnil s argumentací krajského soudu a s tím, že vyrozumění není správním rozhodnutím. Ačkoliv judikatura NSS vymezuje rozhodnutí v materiálním smyslu poměrně široce, nelze u soudu přezkoumávat jakýkoliv akt, který učiní orgán veřejné správy vůči jeho adresátu. Vyrozumění nejenže nemělo formální strukturu rozhodnutí, neboť neobsahovalo odůvodnění a výrok, ale ani nesplňovalo požadavky kladené judikaturou na rozhodnutí v materiálním smyslu. III.1 K výběrovému řízení podle zákona o státní službě [7] Z § 28 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, vyplývá, že výběrové řízení je dvoustupňové. V prvním stupni rozhoduje výběrová komise, která má tři členy (odst. 1). Ta vybere z žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, tři nejvhodnější žadatele a sestaví pořadí dalších žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznam žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. Ve druhém stupni následně služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným jednoho žadatele z tří nejvhodnějších žadatelů (odst. 2). Pokud ve výběrovém řízení neuspěli alespoň tři žadatelé, služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným z těch, kteří uspěli (odst. 3). V případě, že žádný žadatel ve výběrovém řízení neuspěl nebo služební orgán žádného žadatele postupem podle odstavce 2 nebo 3 nevybral, výběrové řízení se zruší a vyhlásí se nové výběrové řízení (odst. 4). [8] Podle NSS z toho plyne, že zákon o státní službě výslovně umožňuje nevybrat žádného uchazeče, pokud se služebnímu orgánu nejeví ani jeden z těch, kteří postoupili do druhého kola, jako vhodný kandidát na dané místo. Stěžovatel byl ve výběrovém řízení jediným uchazečem. V prvním kole uspěl a výběrová komise jej doporučila služebnímu orgánu jako vhodného uchazeče. Zákon však nestanoví (jak to stěžovatel naznačuje ve své kasační stížnosti), že by služební orgán měl právo nevybrat žádného uchazeče jen tehdy, vzešlo-li z prvního kola více úspěšných uchazečů. V § 28 odst. 2 a 3 je služební orgán ve své pozitivní volbě (tedy v tom, že by určitého uchazeče vybrat chtěl) omezen jen tím, že se na ní musí předem písemně dohodnout s bezprostředně nadřízeným představeným. Ve své negativní volbě však nijak omezen není: má tedy právo nevybrat ani jednoho z více úspěšných uchazečů vzešlých z prvního kola před výběrovou komisí a stejně tak nevybrat ani toho jediného uchazeče, který se do výběrového řízení přihlásil a úspěšně prošel prvním kolem. Žalované tedy nelze vytýkat, pokud se rozhodla ve druhém kole nevybrat žádného uchazeče a výběrové řízení zrušit. [9] Výběrová komise vybírá nejvhodnější uchazeče podle jejich schopností a zkušeností, a to na základě pohovoru (případně doplněného o písemný test), který je podle § 27 odst. 3 zákona o státní službě zaměřen na obor služby, jehož se výběrové řízení týká, a na plnění jiného odborného požadavku. Podle § 164 zákona o státní službě se o průběhu a výsledku výběrového řízení sepisuje protokol. Cílem těchto pravidel zajistit objektivnost výběrového řízení, ze kterého by měli vzejít ti nejschopnější uchazeči. [10] Zákon o státní službě dále upravuje, jak zacházet s nevybranými uchazeči v prvním kole výběrového řízení. Podle § 164 odst. 4 služební orgán bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí žadatele o výsledku výběrového řízení; z textu zákona lze usoudit, že se tak děje formou zaslání protokolu. Žadatelé, kteří ve výběrovém řízení neuspěli, a žadatelé, kteří ve výběrovém řízení uspěli, ale nebyli vybráni jako nejvhodnější, mohou podat proti protokolu námitky do pěti dnů ode dne jeho doručení. Podané námitky vyřídí výběrová komise ve lhůtě 15 dnů ode dne jejich doručení tak, že jim vyhoví (a výběrové řízení následně zruší), nebo je zamítne (§ 164 odst. 5). [11] Pro výběr nejvhodnějších uchazečů v prvním kole jsou tedy stanoveny objektivní a poměrně konkrétní požadavky; závěry výběrové komise pak lze ještě zpochybnit prostřednictvím námitek. Ve druhém kole výběrového řízení naopak zákon ponechává volbu na služebním orgánu (vedoucím), který si vybírá jediného nejvhodnějšího uchazeče a zákon jej ve výběru nijak neomezuje (s výhradou nutnosti získat souhlas nadřízeného při výběru podle § 28 odst. 3 zákona o státní službě). [12] Ze znění zákona tak plyne, že nelze zaměňovat první a druhou fázi výběru uchazeče. První fáze spočívá ve výběru nejkompetentnějších uchazečů o státní službu na základě objektivních kritérií; druhá fáze slouží k tomu, aby si služební orgán vybral takového uchazeče, se kterým se mu bude nejlépe spolupracovat. Služební orgán tak při výběru bude hledět nejen k odbornosti uchazečů, ale může se rozhodnout i podle jejich osobnosti a povahových vlastností. [13] Výběrové řízení přitom není řízením podle správního řádu, ale zvláštním postupem podle zákona o státní službě, na nějž se nevztahuje ani úprava řízení o výběru žádosti podle § 146 správního řádu (srov. § 164 odst. 1 zákona o státní službě). III.