4 As 65/2018 — Nejvyšší správní soud

4 As 65/2018- 49 - text 4 As 65/2018 - 52 pokračování USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: Základní škola a mateřská škola KLAS s.r.o., se sídlem Školní náměstí 37, Pardubice, zast. JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Malé náměstí 124, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 7. 2017, č. j. MSMT-7348/2017-4, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 17. 1. 2018, č. j. 52 A 73/2017 - 113, takto: Věc se postupuje k rozhodnutí rozšířenému senátu. Odůvodnění: [1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové  pobočky v Pardubicích (dále jen „krajský soud“), kterým bylo podle § 78 odst. 1 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno shora uvedené rozhodnutí stěžovatele a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. I. Dosavadní průběh řízení [2] Žalobkyně požádala o zvýšení dotace podle § 5 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o poskytování dotací“). Krajský úřad Pardubického kraje rozhodnutím ze dne 10. 2. 2017, č. j. KrÚ 12277/2017 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), její žádosti nevyhověl a smlouvu o zvýšení dotace se rozhodl neuzavřít, jelikož v posledním protokolu o kontrole bylo Českou školní inspekcí zjištěno závažné porušení právních předpisů. Rozhodnutím stěžovatele bylo podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), odvolání žalobkyně zamítnuto a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno. [3] Podle § 5 odst. 1 zákona o poskytování dotací krajský úřad a právnická osoba podle § 1 odst. 1 věty první zákona o poskytování dotací (dále jen „soukromá škola“) uzavřou veřejnoprávní smlouvu o zvýšení dotace, jsou-li splněny zákonné podmínky, tedy (vedle jiného) pokud v posledním protokolu o kontrole Českou školní inspekcí nebylo zjištěno závažné porušení platných právních předpisů [§ 5 odst. 3 písm. b) zákona o poskytování dotací]. [4] Krajský soud dospěl k závěru, že je rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné pro nedostatečné odůvodnění. V této souvislosti předně zdůraznil, že neuzavření veřejnoprávní smlouvy je spojeno se závažným (nikoli jakýmkoliv) porušením právních předpisů. [5] Tím, že tři pedagogičtí pracovníci neměli předepsané vzdělaní a nebyli tudíž kvalifikováni pro výkon pedagogické činnosti, porušila žalobkyně právní předpisy. Stěžovatel se však dostatečně nezabýval jeho závažností. Předně nevyložil neurčitý právní pojem závažné porušení platných právních předpisů (rozsudky ze dne 20. 10. 2004, č. j. 1 As 10/2003 - 58, č. 896/2006 Sb. NSS; a ze dne 18. 1. 2006, č. j. 1 As 20/2005 - 83). Zároveň nevycházel z konkrétních skutkových zjištění, jen obecně konstatoval, že se jedná o porušení závažné; nezohlednil účel, který zákon sleduje. Konkrétně se nezabýval reálnými dopady nedostatečné kvalifikace pedagogických pracovníků, např. jejím vlivem na kvalitu výuky. Nemohl ani odmítnout zabývat se skutkovými výhradami žalobkyně uvedenými v odvolání s tím, že je měla uplatnit v námitkách proti protokolu České školní inspekce, neboť závažnost porušení je povinen posoudit a protokol je pouze podkladem jeho rozhodnutí. [6] Podobně žalobkyně porušila právní předpisy tím, že její ředitel nevykonával přímou pedagogickou činnost [k čemuž je povinen podle § 2 odst. 1 a § 2 odst. 2 písm. j) zákona č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byť její povinný rozsah právní předpisy nestanoví] a pro její výkon ani neměl potřebnou kvalifikaci. Ani v tomto případě se však stěžovatel dostatečně nezabýval závažností tohoto porušení. Odkaz na odpovědnost ředitele za pedagogickou úroveň vzdělávání nepostačuje, jelikož stěžovatel nezkoumal, zda žalobkyně nezajišťuje odborné vedení pedagogického personálu jiným způsobem (např. prostřednictvím zástupkyně ředitele). Ostatně i ředitel větší veřejné střední školy (s více než 17 třídami) je spíše manažer, jelikož je povinen vyučovat jen velmi omezeně (2 hodiny týdně). II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti [7] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu v celém rozsahu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., navrhl jeho zrušení a vrácení věci soudu k dalšímu řízení. [8] Správní orgány dostatečně odůvodnily, proč porušení právních předpisů spočívající v nesplnění předpokladů pro pedagogické pracovníky [§ 3 odst. 1 písm. b) a e) zákona o pedagogických pracovnících] a pro výkon funkce ředitele školy (§ 5 odst. 1 zákona o pedagogických pracovnících) považují za závažná (stěžovatel oproti prvostupňovému správnímu orgánu dvě jiná porušení právních předpisů za závažná nepovažoval). Závažnost porušení vyhodnotily a své závěry vysvětlily. Vypořádaly se i s námitkami žalobkyně. [9] Správní orgány musí vycházet z kontrolních závěrů České školní inspekce, které mohla žalobkyně zpochybnit námitkami proti protokolu o kontrole, což však neučinila. Nedostatečná kvalifikace pedagogických pracovníků je sama o sobě tak zásadním nedostatkem, že vliv na kvalitu výuky není třeba zkoumat. Obdobné platí i ve vztahu k řediteli školy, který je vedoucím pedagogickým pracovníkem. [10] V doplnění kasační stížnosti upozornil na rozpor v judikatuře NSS. Podle rozsudku ze dne 25. 10. 2017, č. j. 2 Afs 245/2016 - 43, č. 3692/2018 Sb. NSS (dále jen „rozsudek ve věci Škola U Potůčku“) správní orgán v případě neuzavření veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace podle zákona o poskytování dotací soukromou školu (žadatele) pouze informuje o důvodech jejího neuzavření, aniž by vydal správní rozhodnutí. Případné rozhodnutí o odvolání proti takovéto „informaci“ je tudíž nicotné. Škola se může u soudu bránit v řízení o ochraně před nezákonným zásahem. Naproti tomu NSS v pozdějším rozsudku ze dne 7. 12. 2017, č. j. 10 Afs 270/2017 - 48 (dále jen „rozsudek ve věci Škola KIDS Company Praha“), nicotnost rozhodnutí odvolacího správního orgánu neshledal a napadený rozsudek bez dalšího věcně přezkoumal. [11] Nejednotnost judikatury působí ve správní praxi značné obtíže. Postup v projednávané věci odpovídá praxi, podle níž krajské úřady v případě neuzavření veřejnoprávní smlouvy vydávají správní rozhodnutí o zamítnutí žádosti. Na jeho obhajobu se postavil i veřejný ochránce práv [viz Zpráva o šetření ze dne 12. 5. 2014, sp. zn. 6329/2012/VOP/JHO (dále jen „zpráva o šetření“), a Závěrečné stanovisko ze dne 9. 12. 2014, sp. zn. 6329/2012/VOP/JHO]. Doplnil, že poskytování dotací je výkonem přenesené působnosti kraje (hrazeny jsou z prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu) a na dotaci je při splnění zákonných podmínek právní nárok. [12] Stěžovatel se z výše uvedených důvodů domnívá, že by věc měla být postoupena rozšířenému senátu. Ten by měl rozhodnout o tom, podle jakých pravidel se postupuje při posuzování žádosti o poskytnutí (zvýšení) dotace podle zákona o poskytování dotací, včetně toho, má-li správní orgán v případě nevyhovění žádosti vydat správní rozhodnutí (proti kterému je přípustné odvolání), anebo žadatele pouze informovat o neuzavření smlouvy. [13] Žalobkyně navrhla kasační stížnost zamítnout. Obě správní rozhodnutí považuje za nepřezkoumatelná, jelikož neobsahují podrobnější odůvodnění intenzity porušení právních předpisů. Stěžovatel se vadu rozhodnutí snaží zhojit v soudním řízení, což však není přípustné. Ani v kasační stížnosti nově uvedené důvody však neobstojí, nadto z protokolu o kontrole ze dne 9. 3. 2017 plyne, že jedinou výtkou zůstává nevykonávání pedagogické činnosti ředitelem školy (pochybení spíše formální). [14] K rozporu v judikatuře NSS uvedla, že by prohlášením rozhodnutí stěžovatele za nicotné bylo porušeno její právo na spravedlivý proces, neboť k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem jí již uplynula objektivní lhůta. Podle rozsudku ve věci Škola U Potůčku krajský úřad žadateli nevyhověl přípisem, v projednávané věci však vedl správní řízení a vydal rozhodnutí, proto jeho závěry na posuzovaný případ nedopadají. Postup správních orgánů odpovídal správní praxi i stanovisku veřejného ochránce práv. Jelikož zákon o poskytování dotací neupravuje postup, jakým má být žadatel o neposkytnutí dotace informován, nevylučuje ani, aby správní orgán vydal rozhodnutí ve správním řízení. Zároveň odkázala na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 11. 2019, č. j. 31 Af 32/2019  84, podle něhož není rozumný důvod bránit správní praxi, podle níž se o žádostech o poskytnutí (zvýšení) dotace vede správní řízení. III. Důvody postoupení vě