2 As 8/2023 — Nejvyšší správní soud

2 As 8/2023- 33 - text  2 As 8/2023 - 35 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Karla Šimky a soudkyň Sylvy Šiškeové a Evy Šonkové v právní věci žalobce: Krajina pro život, spolek, se sídlem Bohumila Kavky 933, Průhonice, zast. JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Vodičkova 704/36, Praha 1, proti žalovanému: Městský úřad Říčany, se sídlem Melantrichova 2000, Říčany, proti veřejnoprávní smlouvě ze dne 4. 8. 2022, č. j. 212061/2022, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 4. 1. 2023, č. j. 54 A 91/2022-54, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce je spolkem, který je podle svých stanov zaměřen mimo jiné na ochranu přírody a krajiny, ochranu životního prostředí a ochranu veřejného zdraví (environmentální spolek). [2] Žalovaný uzavřel dne 9. 9. 2022 se společností D1 Land Beta s. r. o. jako stavebníkem veřejnoprávní smlouvu o umístění stavebního záměru D1 Land Čestlice. Veřejnoprávní smlouva nahradila rozhodnutí o umístění stavby. [3] Žalobce se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze domáhal zrušení veřejnoprávní smlouvy podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Pro případ, že by soud neposoudil veřejnoprávní smlouvu jako rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s., se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba není přípustná, a podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) téhož zákona ji odmítl. II. Kasační stížnost [4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost. Uvedl, že stavební záměr je součástí tzv. komerční zóny Čestlice jih v rozsahu téměř 40 ha, kterou žalovaný povoluje po jednotlivých dílčích záměrech. Není tak zpracováno ucelené vyhodnocení vlivů na životní prostředí podle závěrů zjišťovacího řízení podle § 7 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí). Jednotlivé záměry v komerční zóně jsou tak povolovány jako podlimitní, ačkoli v souhrnu podléhají posouzení vlivů na životní prostředí. Zároveň ani neplatí, že jednotlivé projekty jsou samostatně smysluplné či životaschopné. Celkem v dané zóně proběhlo již sedm územních řízení a proběhl či probíhá i jejich soudní přezkum, ve třech případech byla podána kasační stížnost, v jednom z nich byla kasační stížnost vzata zpět. U dvou případů stavební úřad místo územního rozhodnutí uzavřel veřejnoprávní smlouvy. [5] Krajský soud dospěl k závěru, že se spolky jako „neúčastníci“ řízení mohou domáhat přezkumu veřejnoprávních smluv shodně jako opomenutí účastníci řízení, tj. podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Vycházel z judikatury, podle které je soudní přezkum veřejnoprávní smlouvy možný až na základě žaloby proti rozhodnutí vydanému v řízení podle § 142 správního řádu. Tyto judikaturní závěry se podle stěžovatele vztahují na přezkum iniciovaný účastníky nebo opomenutými účastníky, nedopadají však na „neúčastníky“, mezi něž patří i stěžovatel. Podle stěžovatele je závěr krajského soudu v rozporu s § 78a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Ustanovení § 168 správního řádu, podle kterého by měl stěžovatel požadovat přezkum veřejnoprávních smluv, míří na osoby přímo dotčené na právech nebo povinnostech. Dotčení na právech či povinnostech je vyžadováno intenzivnější než v případech účastenství podle § 27 odst. 3 správního řádu nebo § 65 odst. 2 s. ř. s., kde postačí možnost dotčení práv. [6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [7] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná. [8] Stěžovatel se kasační stížností brání proti usnesení, jímž krajský soud odmítl jeho žalobu. V takovém případě přichází z povahy věci v úvahu pouze důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/200498, č. 625/2005 Sb. NSS]. NSS tedy posoudil, zda krajský soud odmítl stěžovatelovu žalobu v souladu se zákonem. [9] Podle § 142 odst. 1 správního řádu správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. [10] Podle § 168 správního řádu veřejnoprávní smlouva, nejde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 160, která se přímo dotýká práv nebo povinností třetí osoby, nabývá účinnosti teprve v okamžiku, kdy s ní tato osoba vysloví písemný souhlas. Není-li tento souhlas získán, může správní orgán místo uzavření veřejnoprávní smlouvy vydat rozhodnutí ve správním řízení, v němž využije podkladů získaných při přípravě veřejnoprávní smlouvy. [11] Podle § 78a odst. 1 stavebního zákona stavební úřad může uzavřít se žadatelem veřejnoprávní smlouvu o umístění stavby, o změně využití území a o změně vlivu užívání stavby na území, která nahradí územní rozhodnutí. Veřejnoprávní smlouvu nelze uzavřít v případě záměru, pro který je vyžadováno závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí. [12] Podle § 78a odst. 4 stavebního zákona žadatel zajistí souhlasy osob, které by byly účastníky územního řízení s uzavřenou veřejnoprávní smlouvou. Žadatel je povinen předložit stavebnímu úřadu veřejnoprávní smlouvu spolu se souhlasy osob, které by byly účastníky územního řízení, a grafickou přílohu, kterou tvoří celková situace v měřítku katastrální mapy, popřípadě další vybraná část dokumentace, k vyznačení účinnosti. [13] Krajský soud vyložil, že veřejnoprávní smlouva není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu ani rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. (body 13 a 14 napadeného usnesení) a nelze se proti ní bránit žalobou podle § 65 s. ř. s. Zároveň krajský soud dospěl k závěru, že přípustná není ani žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Stěžovatel má totiž k dispozici opravný prostředek, který nevyužil, jímž je možnost podat žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. [14] Krajský soud správně shrnul, že strany veřejnoprávní smlouvy se mohou domáhat soudní ochrany žalobou proti rozhodnutí vydanému ve sporu z veřejnoprávní smlouvy. Osoba, jejíž práva jsou veřejnoprávní smlouvou přímo dotčena, avšak není stranou smlouvy (§ 168 správního řádu), může podat žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu a případně se domáhat soudní ochrany prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí vydanému v takovém řízení (rozsudky NSS ze dne 9. 3. 2016, č. j. 6 As 18/201646, bod 9, či ze dne 28. 8. 2014, č. j. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS). Krajský soud dále posuzoval, zda a případně jak se mohou domáhat soudní ochrany proti veřejnoprávní smlouvě ti, kdo nejsou osobami ve smyslu § 168 správního řádu. [15] Krajský soud v bodech 33 až 36 svého usnesení správně upozornil, že vyloučení možnosti ochrany environmentálních spolků, které nejsou osobami ve smyslu § 168 správního řádu, proti veřejnoprávním smlouvám, by popřelo jejich právo na soudní ochranu. Toto právo plyne environmentálním spolkům z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“). Platí, že pokud lze vnitrostátní normu interpretovat více způsoby, má přednost výklad, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy (nálezy Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, či ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. II. ÚS 1685/17). [16] Krajský soud také připomněl, že environmentální spolek má bez ohledu na neúčast v předchozím řízení aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu nebo návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, ačkoli nebyla vydána podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (nález Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, a rozsudky NSS ze dne 25. 6. 2015, č. j. 1 As 13/2015295, nebo ze dne 31. 1. 2019, č. j. 2 As 250/2018-68). Zabýval se i tím, zda mohou environmentální spolky jako „neúčastníci“ územního řízení podat žádost podle § 142 správního řádu, či zda se mohou proti veřejnoprávní smlouvě bránit přímo správní žalobou. [17] Podle NSS není sporné, že za stávajícího právního stavu není environmentální spolek (stěžovatel) účastníkem územního řízení (pokud nejde o navazující řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, řízení o vydání integrovaného povolení, řízení podle zákona č. 254/2000 Sb., o vodách, nebo řízení po