ÚOHS S0461/2021/VS – Narušení hospodářské soutěže na trhu provozování hazardních

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) obdržel několik podnětů1 namítajících jednání hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581 (dále jen „HMP“) při vydávání obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „Vyhláška 10/2015“). Tato novelizovala přílohu obecně závazné vyhlášky č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále jen „Vyhláška 10/2013“), a to tím, že zredukovala počet míst, na nichž lze provozovat sázkové hry, loterie a jiné podobné hry (dále jen „loterie“).2

Úřad také obdržel podnět Ministerstva vnitra,3 které se zabývalo přezkumem zákonnosti vymezení míst v příloze Vyhlášky 10/2015 a dospělo k závěru, že HMP předem neseznámilo provozovatele loterií s kritériem a požadavkem HMP, aby byly loterie na jeho území provozovány pouze v kasinu, čímž nenaplnilo kritéria deklarovaná ve Stanovisku Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi ze dne

Dne 20. 12. 2018 zahájil Úřad po provedeném šetření podnětů s HMP správní řízení sp. zn.

Dne 12. 10. 2022 zaslal Úřad HMP v předchozím správním řízení rozhodnutí ve věci č. j. ÚOHS35484/2022/872, v němž dospěl k závěru, že výběr míst ve výše uvedených vyhláškách HMP nebyl učiněn na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií a v důsledku v nich obsažené fixace adresních míst7 působily diskriminačně, neboť některé stávající provozovatele neoprávněně vyloučily z možnosti provozovat loterie/provozovny k účelu provozování loterií a zároveň bránily novým zájemcům o provozování loterií ve vstupu na vymezené relevantní trhy (resp. HMP zvýhodnilo soutěžitele, kteří mohli na povolených adresních místech nadále provozovat loterie/provozovny k účelu provozování loterií). Úřad taktéž uzavřel, že neexistovaly objektivní důvody, které by ospravedlňovaly existenci odlišné úpravy v jednotlivých městských částech (dále jen „MČ“) oproti ostatním (tzv. nulová tolerance loterií v některých MČ oproti povolení provozování loterií v jiných MČ). Zvolená regulace tedy nebyla postavena na objektivních, racionálních a nediskriminačních důvodech a byla projevem neodůvodněné libovůle či nerovného zacházení. Toto diskriminační jednání naplnilo znaky skutkové podstaty porušení § 19a odst. 1 písm. a) zákona a HMP se tak dopustilo přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona. Uvedený přestupek měl trvající charakter a HMP se jej dopouštělo od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018, přičemž za něj nemohlo být zproštěno odpovědnosti.

Dne 1. 10. 2020 Úřad obdržel podnět9 týkající se rozporu se zákonem obecně závazné vyhlášky č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na území hlavního města Prahy (dále jen „Vyhláška 14/2020“), a to z důvodu úplného zákazu (i) provozování technické hry na území HMP a (ii) provozování živé hry na území v příloze vyhlášky neuvedených MČ. Na podkladě obdrženého podnětu Úřad provedl předběžné šetření

Účinnost Vyhlášky 10/2013 ve znění Vyhlášky 10/2015 trvala i po zahájení předchozího správního řízení, tj. po 20. 12. 2018, a obě vyhlášky byly zrušeny až Vyhláškou 14/2020 s účinností od 1. 1. 2021. Vzhledem k tomu, že nadále přetrvávaly indicie na porušení zákona i prostřednictvím nově přijaté Vyhlášky 14/2020, Úřad o tom HMP vyrozuměl přípisem ze dne

Jelikož však HMP Vyhlášku 14/2020 v přiměřené lhůtě neupravilo, ani neprojevilo snahu tak učinit, zahájil Úřad dne 14. 10. 2021 s HMP správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS ve věci možného porušení § 19a odst. 1 zákona spatřovaného v tom, že HMP povolilo • v období od 21. 12. 2018 provozování loterií Vyhláškou 10/2013 ve znění Vyhlášky 10/2015 účinné od 1. 1. 2016 pouze na adresních místech uvedených v příloze k této vyhlášce, aniž by výběr těchto míst byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, případně výběr byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, jež nebyla důsledně aplikována,

V rámci současného správního řízení je posuzováno možné protisoutěžní jednání HMP v období od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021, které časově navazuje na jednání posuzované v předchozím správním řízení.

Dne 24. 10. 2022 zaslal Úřad HMP v souladu s § 21b zákona výhrady k možnému narušení hospodářské soutěže HMP zvýhodněním určitého soutěžitele nebo skupiny soutěžitelů při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů (dále jen „sdělení výhrad“).13 Ve sdělení výhrad Úřad sdělil HMP základní skutkové okolnosti případu, jejich právní hodnocení, odkazy na důkazy ve spisu a zároveň indikoval způsob stanovení pokuty za protisoutěžní jednání HMP a její předpokládanou výši.

HMP mělo po celou dobu vedení současného správního řízení možnost v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) využívat svá procesní práva, zejména práva nahlížet do spisu a vyjadřovat v řízení své stanovisko.

Ve sdělení výhrad bylo HMP v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu pozváno Úřadem k uplatnění svého práva seznámit se s podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim před vydáním tohoto rozhodnutí. HMP tohoto práva využilo dne 4. 11. 2022, kdy mu bylo umožněno seznámit se s kompletním spisem sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS.

HMP se k podkladům rozhodnutí vyjádřilo přípisem ze dne 2. 12. 2022 (dále jen „Vyjádření“).

HMP je hlavním městem České republiky se specifickým postavením obce i kraje zároveň.

HMP se člení na 57 MČ18 a 22 správních obvodů.19 MČ je spravována zastupitelstvem MČ.

V samostatné působnosti spravuje HMP své záležitosti podle Hlavy IV zákona o hlavním městě

V mezích své působnosti může HMP vydávat vlastní právní předpisy, obecně závazné vyhlášky

Pravomoc obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek stanoví čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky a konkretizuje jej § 10 obecního zřízení. V případě HMP je tato pravomoc konkretizována v § 44 zákona o hlavním městě Praze. HMP vydává obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti,22 jde tedy o originární právní předpisy,23 u kterých se nevyžaduje zákonné zmocnění pro jejich vydávání, jak potvrdil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (dále jen „nález ÚS 56/10“).24 V uvedeném nálezu je deklarováno právo obcí

Dle § 44 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze může HMP obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti v otázkách zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v HMP nebo by mohly být v rozporu s dobrými mravy, anebo z důvodu ochrany bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, popřípadě stanovit, že na určitých veřejně přístupných místech v HMP jsou takové činnosti zakázány; dle § 44 odst.

Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích obsahovalo zmocnění, dle kterého mohla obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že loterie mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. Dne 1. 1. 2017 nabyl účinnosti zákon o hazardních hrách,26 který zrušil k 31.

Dne 19. 9. 2013 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 10/2013,29 účinnou od 5. 10. 201330.31 Tato vyhláška stanovila, že loterie mohou být provozovány pouze na místech a v čase uvedených v příloze k této vyhlášce – celkem 313 adresních míst na území 24 MČ, přičemž na území 3 MČ32 byla do seznamu povolených adresních míst zařazena pouze místa, na nichž se v době přijímání vyhlášky nacházela provozovna typu kasino. Na území zbývajících

Dne 26. 11. 2015 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 10/2015,34 s účinností od 1. 1. 2016, která novelizovala pouze přílohu Vyhlášky 10/2013 tím, že snížila počet míst, na kterých lze provozovat loterie, z 313 na 101 v 13 MČ. Oproti Vyhlášce 10/2013 byl

Dne 10. 9. 2020 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 14/2020, účinnou od 1. 1. 2021.36 Tato vyhláška v § 3 stanovila, že provozování živé hry dle § 57 až 60 zákona o hazardních hrách je na území HMP povoleno s výjimkou provozování živé hry na území MČ uvedených v příloze č. 1 k této vyhlášce.37 Dále pak zakázala na území HMP provozování technické hry dle § 42 až 56 zákona o hazardních hrách a omezila ve třech MČ čas provozování živé hry. Vyhlášku 10/2013 ve znění Vyhlášky 10/2015 a Vyhlášku 14/2020 Úřad dále v tomto textu souhrnně označuje jako „Vyhlášky“.

Dle HMP nemohlo v případě Vyhlášek dojít k diskriminaci provozovatelů loterií/hazardních her, neboť v MČ s nově uplatňovanou nulovou tolerancí nemohl loterie/hazardní hry provozovat žádný z provozovatelů a v ostatních MČ došlo k nediskriminačnímu omezení podnikatelských aktivit v návaznosti na přijatá a předem známá pravidla. Místa povolená Vyhláškou 10/2015 byla konkretizována adresou, nikoliv provozovnou či provozovatelem loterií a žádnému provozovateli nebylo uděleno výhradní právo k poskytování služeb (loterií).38

Cílem regulace loterií/hazardních her prostřednictvím Vyhlášek bylo omezení dostupnosti loterií/hazardních her z důvodu ochrany občanů HMP před vznikem závislosti na hraní loterií

Ke kritériím výběru adresních míst povolených Vyhláškou 10/2013 HMP uvedlo, že byla součástí závazných Radou schválených Pravidel pro výběr míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „Pravidla 2013“)41, která byla zveřejněna na internetových stránkách

Na území městské části nebudou žádná místa, na kterých by bylo možné provozovat loterie (nulová tolerance); nebo

Na území městské části budou vybrána místa, a to označením názvu ulice a konkrétního čísla popisného a orientačního nebo evidenčního (pokud není číslo orientační přiděleno), anebo označením katastrálního území a číslem parcelním (pokud toto místo není možné určit číslem popisným a orientačním), ve kterých je možné loterie provozovat, a to za podmínek, že: a) Místo je: i. kasinem nebo hernou, jak tyto pojmy definuje zákon o loteriích, nikoliv provozovnou se zvláštním provozním režimem (např. pohostinským nebo restauračním zařízením); nebo ii. kasinem, nikoliv však hernou nebo provozovnou se zvláštním provozním režimem;

Městská část může navrhnout zařazení nového místa, na kterém budou provozovány loterie v kasinu, náhradou za jiné místo při současném zachování absolutního počtu míst kasin, platného k datu 1. 1. 2013. Nové místo musí splňovat pravidla uvedená pod bodem

K datu povolení k provozování loterií HMP rozvedlo, že jeho snahou bylo zohlednit aktuální situaci a umožnit, aby se mezi adresní místa, kde lze provozovat loterie, dostala za předpokladu splnění kritérií všechna místa, na kterých již byly loterie povoleny a provozovány.

Při hodnocení kritéria místo není problematické, tzn. zda je v něm a jeho okolí dodržován veřejný pořádek a nedochází v jeho okolí ke zvýšenému výskytu trestné činnosti, vycházelo HMP z podkladů MČ vytvořených na základě sdělení městské policie, případně Policie České republiky, a rovněž ze stížností obyvatel. MČ se primárně zaměřovaly na dodržování veřejného pořádku a výskyt trestné činnosti (odůvodnění návrhu nezařazení adresního místa podle tohoto kritéria muselo být objektivně doložitelné, například vyjádřením Policie České republiky či městské policie o zvýšeném výskytu kriminality v okolí provozovny, o opakovaných výjezdech policie apod.).42

Kritérium týkající se chráněných budov dle HMP navazovalo na § 17 odst. 11 zákona o loteriích, ve znění platném do 31. 12. 2011, jenž neumožňoval provoz loterií do 100 m od vymezených chráněných budov, pokud tuto vzdálenost stanovila obec ve své obecně závazné vyhlášce.

Vyhláška 10/2015 novelizovala Vyhlášku 10/2013 pouze v její příloze. Důvodem redukce povolených míst (z 313 míst na 101) bylo další postupné naplňování cíle regulace; primárně ho bylo dosaženo rozšířením počtu MČ, v nichž se uplatila nulová tolerance, a dále omezením míst, kde bylo možné loterie provozovat, pouze na místa, na kterých jsou provozována kasina, neboť ve srovnání s hernami představují vhodnější typ provozovny. I pro výběr adresních míst do

Ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva ze dne 26. 11. 2015 plyne, že Zastupitelstvo přijalo pozměňovací návrh Vyhlášky 10/2015, jenž měl za cíl vyloučit možnost provozovat loterie v provozovnách typu herna,45 s nímž v průběhu jednání vystoupil jeden ze zastupitelů.46 HMP dále doplnilo, že k rozhodnutí Zastupitelstva ponechat v příloze Vyhlášky 10/2015 pouze kasina nemohlo dojít na základě součinnosti s MČ, neboť nebylo dopředu známo, že bude takový návrh

K bodu 3 Pravidel 2013 HMP uvedlo, že při projednávání návrhu Vyhlášky 10/2015 nebyl dán počet kasin stavem k 1. 1. 2013, ale výběrem adresních míst, na kterých se nacházela kasina, podle aktuálního stavu kasin ke dni 31. 10. 2015, v obou vyhláškách však byl počet kasin totožný (160 kasin). Zastupitelstvo vyšlo z Informativního přehledu Ministerstva financí ke dni 31. 10.

Nad rámec Pravidel 2013 nebyl dle HMP zaveden žádný mechanismus pro nakládání s žádostmi případných nových zájemců, kteří by loterie chtěli provozovat na místech neuvedených ve

K povolení provozování živé hry v kasinech dle Vyhlášky 14/2020 pouze na území 16 MČ uvedlo

Ke stanovení určitých kritérií či jiných pravidel pro výběr MČ uvedených v příloze č. 1 Vyhlášky

HMP k Vyhlášce 14/2020 doplnilo, že jejím prostřednictvím nemůže dojít k narušení hospodářské soutěže, neboť každý provozovatel hazardních her má možnost provozovat živou hru kdekoli na území některé z 16 MČ, v nichž to není zakázáno. HMP má za to, že celé jeho území nepředstavuje oblast, kde jsou podmínky hospodářské soutěže dostatečně stejnorodé.

Z důvodové zprávy k Vyhlášce 14/2020 plyne, že k připomínkám některých MČ požadujících zachování stávající regulace byla zvažována úprava prostřednictvím stanovení konkrétních adresných míst provozoven hazardních her. S odkazem na vyjádření Úřadu však byla taková

Z připomínek jednotlivých MČ k Vyhlášce 10/201556 mj. plyne, že nulová tolerance byla preferována z důvodu, že provozování loterií je spojeno s řadou negativních jevů (negativní dopady na mládež a sociálně slabé rodiny), které je nutné omezit, že je třeba vytvořit bezpečnější prostředí a podmínky pro efektivnější zajištění dodržování veřejného pořádku či jako výsledek referenda.57 Jiné MČ upřednostnily možnost provozování loterií na jejich území mj. s odůvodněním, že je snahou regulovat počet těchto míst tak, aby bylo co nejvíce omezeno narušování veřejného pořádku a byly omezeny podmínky pro vzestup případů patologického hráčství a na něj navazující kriminality, či že není žádoucí úplný zákaz loterií, neboť by se hráči přesunuli do okolních MČ, případně přešli na online hraní, či by hrozilo riziko vzniku černých heren; jedním z důvodů bylo i zachování zdroje příjmu do rozpočtu MČ. Některé MČ však žádný důvod nulové tolerance či umožnění provozování loterií na svém území neuvedly.58

Vzhledem k tomu, že MČ Praha 4 dle HMP dostatečně nezdůvodnila, proč požaduje z návrhu

Ve vztahu k nulové toleranci hazardních her v rámci připomínek k navrhované Vyhlášce

MČ Praha 2 výslovně uvedla, že by obecně preferovala takové řešení regulace loterií a jiných podobných her, které by představovalo nulovou toleranci hazardu na celém území HMP. MČ

Ze sdělení HMP vyplynulo, že v období od 21. 12. 2018 obdrželo pouze jednu žádost o doplnění adresního místa mezi adresní místa povolená Vyhláškou 10/2015. Této žádosti ze dne 11. 11.

HMP je oprávněno vydávat obecně závazné vyhlášky, přičemž ve vztahu k regulaci loterií/hazardních her bylo toto zmocnění upraveno zákonem o loteriích, nyní zákonem o hazardních hrách. Na jejich základě vydávalo HMP Vyhlášky s cílem postupně omezovat dostupnost loterií/hazardních her.

V období od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021 (dále jen „posuzované období“)66 platily Vyhláška

Byť zařazení adresních míst do Vyhlášky 10/2015 bylo plně v pravomoci HMP (jeho

Relevantním trhem se rozumí trh výrobků a služeb, které jsou z hlediska charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zaměnitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území.67 Relevantní trh je tedy třeba vymezit především z hlediska věcného a geografického.

Posuzované jednání HMP trvalo ode dne 21. 12. 2018.68 Zákon o hazardních hrách účinný od

Hazardní hry lze dle zákona o hazardních hrách provozovat pouze v tzv. herním prostoru.69

Hazardní hry jsou v herním prostoru provozovány především formou tzv. živé hry řízené krupiérem nebo formou technické hry provozované prostřednictvím technických zařízení přímo obsluhovaných sázejícím jako jsou výherní hrací přístroje (VHP), interaktivní videoloterní terminály (IVT), elektromechanické rulety nebo lokální loterní systémy.71 Z hlediska účelu užití živých her a jednotlivých technických her je lze považovat za vzájemné substituty, neboť živé i technické hry z hlediska své funkčnosti využívají stejné či obdobné principy náhodného výsledku, nutnosti vkladu a možnosti výhry.

Úřad na základě výše uvedeného vymezil relevantní trh, na kterém může dojít k narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obce, jako trh provozování hazardních her, jimiž se rozumí technická hra, živá hra, turnaj malého rozsahu a bingo, tj. hazardní hry

Pro vymezení relevantního trhu z hlediska geografického je v posuzovaném případě rozhodné, jaké území může být regulací hazardních her provedenou HMP v obecně závazných vyhláškách dotčeno. HMP Vyhláškami regulovalo provozování hazardních her na celém území HMP. Tato regulace byla přijata HMP centralizovaně pro celé území města. Vydání obecně závazné vyhlášky regulující hazardní hry je v působnosti města samotného a jeho orgán (Zastupitelstvo) přijímá rozhodnutí, jakou regulaci a v které části území města nastaví. Z výše uvedených důvodů vymezil Úřad po stránce geografické relevantní trh provozování hazardních her územím hlavního města Prahy.73

Z hlediska hmotněprávního se posuzuje odpovědnost za přestupek podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. Za dobu spáchání přestupku se považuje okamžik jeho dokonání.74 Posuzované jednání HMP má charakter trvajícího přestupku, a to od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021 (viz dále).

Ke dni ukončení trvání přestupku HMP byl účinný zákon ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále jen „ZOHS“), následně přijaté novely provedené zákonem č. 261/2021 Sb. a zákonem č. 417/2021 Sb. nepřinesly změny, které by byly z hlediska posouzení správněprávní odpovědnosti a sankce pro HMP příznivější.75 Úřad proto posuzuje nyní řešené protisoutěžní jednání dle ZOHS a rovněž dle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), ve znění nálezu Ústavního soudu č. 325/2020 Sb.76

Z hlediska procesního obecně platí zásada tzv. nepravé retroaktivity procesních norem, kdy se nové procesní právo a jeho změny aplikují od data nabytí jeho účinnosti i v řízeních zahájených před tímto datem, přičemž právní účinky dříve učiněných úkonů zůstávají zachovány, pokud přechodné ustanovení pozdější právní úpravy nestanoví něco jiného.77 Úřad v současném správním řízení postupuje dle zákona, přestupkového zákona a správního řádu.

ZOHS v § 1 upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen „narušení“), a to mj. orgány státní správy při výkonu státní správy, orgány územní samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy a orgány zájmové samosprávy při přeneseném výkonu státní správy (dále jen „orgány veřejné správy“).78

Dle § 19a odst. 1 ZOHS orgány veřejné správy nesmí při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že a) zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů, b) vyloučí určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů z hospodářské soutěže, nebo c) vyloučí soutěž na relevantním trhu. Dle § 19a odst. 2 ZOHS Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy podle § 19a odst. 1 ZOHS, která je a) prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo b) poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.

Pravomoc Úřadu vykonávat dozor nad tím, zda orgány veřejné správy nenarušují hospodářskou soutěž, byla stanovena s účinností od 1. 12. 2012, a to v § 20 odst. 1 písm. b) zákona.79

Úřad od počátku nabytí své dozorové pravomoci postupoval dle výkladového náhledu k problematice narušení nebo ohrožení hospodářské soutěže orgány veřejné správy, jež shrnul ve svém informačním listu č. 4/2014 (dále jen „Informační list“).81 Následně, jelikož se opakovaně zabýval stížnostmi provozovatelů loterií na narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obcí, vydal k této problematice Stanovisko, v němž blíže specifikoval principy regulace loterií, které jsou obecně považovány za souladné s pravidly hospodářské soutěže a které by měly významně přispět k transparentnosti regulatorní činnosti obcí a eliminovat prostor pro možnou diskriminaci některých provozovatelů loterií.82

Ze soutěžního hlediska není považováno za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií/hazardních her na svém území. Takovým opatřením sice pochopitelně dojde k naprostému vyloučení soutěže v dané oblasti, je však plně v mezích zákona a žádné soutěžitele neznevýhodňuje oproti soutěžitelům jiným. K tomuto Ministerstvo vnitra, jakožto orgán kompetentní k dozoru nad samostatnou působností obcí, v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých sázkových her, loterií a jiných podobných her na území obce 83 uvádí, že i přes to, že ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích nevylučuje možnost obce zakázat provozování některých sázkových her na celém území obce (bylo-li by to např. odůvodněno škodlivostí účasti na takových loteriích a masovým rozšířením takového jevu v obci), je nezbytné, aby obec vždy zvažovala, zda jí zvolená regulace naplňuje princip proporcionality, neboli zda je míra omezení přiměřená konkrétním místním podmínkám. Jinými slovy řečeno, možnost obcí uložit absolutní zákaz provozování loterií uvedených v § 50 odst. 4 zákona o loteriích neznamená rezignaci na princip proporcionality. I za stávajícího znění zákonného zmocnění jsou obce nadále povinny zvažovat, zda rozsah jimi zvoleného omezení je přiměřený. Tento názor Ministerstvo vnitra zastává i po nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých hazardních her na území obce.84

K narušení soutěže by mohlo dojít, pokud se obec rozhodne provoz loterií/hazardních her na svém území toliko omezit, např. tím, že stanoví konkrétní adresy nebo provozovny, na kterých může k jejich provozování docházet. V takovém případě totiž hrozí, že ti soutěžitelé, kteří budou moci na daném trhu i nadále působit, budou zvýhodněni oproti těm, kteří budou nuceni své podnikání ukončit. Pokud by se obec současně rozhodla neumožnit zřízení dalších provozoven loterií/hazardních her na svém území (aniž by pro to měla dostatečně odůvodněnou potřebu takové právní úpravy), mohlo by dojít k zafixování situace na trhu a ke značnému zvýhodnění těch soutěžitelů, kteří tam již působí.

Pokud se obec rozhodne umožnit provoz loterií, resp. hazardních her jen na některých místech v obci, je nezbytné stanovit dostatečně určitá a nediskriminační85 pravidla, na základě kterých bude taková podoba regulace uplatňována. Tato pravidla přitom musí být předem známá a přezkoumatelná. Ministerstvo vnitra k tomu dále ve výše uvedeném právním výkladu (viz bod

Problematikou regulace loterií v městech, která se člení na MČ či obvody, se mj. zabýval NSS v rozsudku ze dne 13. 6. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 76 (dále jen „rozsudek NSS 5/2017“), kde uvedl, že zdůvodnění přijaté úpravy naplněním požadavků MČ nepovažuje za dostatečné, neboť nespecifikuje použitá kritéria. Podrobněji pak v bodě 35 tohoto rozsudku konstatoval, že:

Z bodu 36 výše citovaného rozsudku NSS dále plyne, že: Rozhodující úroveň pro posuzování diskriminační povahy obecní úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie na svém území regulovat. Právě obec proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví určitý režim odlišný od území jiného. V tomto ohledu může pochopitelně vycházet ze skutečností o místních specifikách od městských částí. V posledku ovšem musí ve vyhlášce zvolit jednotný metr pro posuzování situace na celém obecním území. Rozdíly v jednotlivých částech obce musí ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností jednotlivých městských částí. Městské části nejsou tím, kdo by měl pravomoc o regulaci hazardu rozhodovat; tímto subjektem je na základě zákona obec [srov. § 50 odst. 4 zákona o loteriích; § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Odůvodnění Prahy a Ostravy pouhým odkazem na požadavky městských částí je proto nedostatečné.

Uvedenou problematikou se NSS zabýval i v rozsudku ze dne 30. 9. 2020, č. j. 1 As 457/2019 –

Jakkoliv tedy mají obce nezpochybnitelné právo provozování loterií, resp. hazardních her na svém území regulovat, je nezbytné, aby obecně závazné vyhlášky regulující loterie/hazardní hry byly založeny na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích a aby obcemi zvolená podoba regulace naplňovala princip proporcionality. Postup obce musí v každém případě vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení soutěže (zde omezení možnosti provozovat na území obce loterie/hazardní hry) je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který je obec oprávněna sledovat, a že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. V případě, že je město členěno na MČ, musí rozdíly regulace v obecně závazné vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů reflektujících místní specifika.

Obec, tedy i HMP, je veřejnoprávní korporací, tzn. veřejnoprávním subjektem, právnickou osobou veřejného práva, která je zřízena zákonem a které je svěřeno zajišťování určitých veřejných úkolů (výkon veřejné správy). Dle § 20 odst. 1 přestupkového zákona je pachatelem právnická osoba, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, a která porušila právní povinnost uloženou právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu; za porušení právní povinnosti uložené právnické osobě se považuje též porušení právní povinnosti uložené organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby. Dle § 20 odst. 2 písm. b) přestupkového zákona se za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje jiný orgán právnické osoby nebo jeho člen. Dle § 1 odst.

Lze tedy konstatovat, že v posuzovaném případě byly naplněny podmínky odpovědnosti HMP, neboť k naplnění znaků přestupku došlo jednáním oprávněného orgánu (Zastupitelstva), jehož jednání je přičitatelné HMP jako orgánu veřejné správy, který porušil právní povinnost uloženou orgánu veřejné správy, a to při jeho činnosti.

Aplikace § 19a odst. 1 ZOHS předpokládá vrchnostenská jednání orgánů veřejné správy. Těmi mohou být správní akty normativní, jakož i tzv. faktické pokyny a bezprostřední zásahy. HMP vystupuje při vydávání obecně závazných vyhlášek jako nositel veřejné moci, tj. je vůči adresátům v nadřazeném postavení. Schválení a vydání Vyhlášek, ke kterému bylo v oblasti regulace loterií/hazardních her zmocněno, a jejich následné vyhlášení na úřední desce

Z dozorové pravomoci Úřadu jsou vyloučeny činnosti orgánů veřejné správy, které jsou prováděny ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.86

Úřad konstatuje, že přijetí obecně závazné vyhlášky HMP není úkonem dle § 19a odst. 2 písm. a) ani písm. b) ZOHS, a proto na posuzované jednání HMP plně doléhá § 19a odst. 1 ZOHS.

86

Úřad považuje cíl regulace provozu loterií/hazardních her HMP provedené Vyhláškami, který nalézá plně oporu v závěrech Ústavního soudu, za legitimní.

V případě, že obec reguluje obecně závaznou vyhláškou provozování loterií/hazardních her na vybraných místech v obci (individualizovaná regulace), je třeba posoudit, zda je takováto regulace přiměřená konkrétním místním podmínkám. Omezení hospodářské soutěže závisí na formě regulace, která může spočívat např. ve zvýhodnění některých provozovatelů loterií/hazardních her oproti provozovatelům jiným nebo ve vyloučení některých provozovatelů z hospodářské soutěže. Stěžejní je proto posouzení, zda obec při uplatňování regulace zasáhla do hospodářské soutěže způsobem, jenž by nebyl proporcionální ve vztahu ke stanovenému cíli regulace, tedy zda narušila soutěž bez ospravedlnitelných důvodů. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 293/2016 Sb., který novelizoval zákon mj. v části týkající se jednání orgánů veřejné správy, se totiž výrazem ospravedlnitelný myslí oprávněný či omluvitelný, tj. sice negativní jev, avšak přinášející jiné výhody, které negativní vliv mohou převážit; lze se vyvinit. Ospravedlnitelné jednání tedy sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle.

Úřad se proto zabýval otázkou, zda HMP při regulaci loterií/hazardních her Vyhláškami stanovilo objektivní a nediskriminační kritéria, na jejichž základě vybralo místa, v nichž lze provozování loterií/hazardních her umožnit (ať již prostřednictvím výběru konkrétních adresních míst či výběrem konkrétních MČ), a zda tato kritéria byla soutěžitelům, jež chtějí působit na vymezeném relevantním trhu, předem známá.

Ačkoliv měla být Vyhláška 10/2015 přijata na základě předem známých Pravidel 2013, která umožňovala volbu mezi třemi druhy regulace loterií, až na jednání Zastupitelstva došlo k úplnému opuštění varianty umožňující povolení adresních míst, na kterých se nacházely i herny (v rozporu s vůlí MČ, kterou projevily v rámci připomínkového procesu a „prezentovaly“ ji i navenek jednotlivým soutěžitelům na svém území – srov. body 37 a 38). Jak plyne i ze

Pro Vyhlášku 10/2015 platí, že ačkoliv byl oproti Vyhlášce 10/2013, kterou měnila, v době jejího přijetí použit pro výběr adresních míst zařazených do její přílohy pouze jeden typ provozovny (kasino), ten již nebyl nijak promítnut do jejích dalších ustanovení. Mohlo tak dojít k pozdější přeměně kasina na hernu, jejíž místo by bylo ponecháno v seznamu adresních míst, neboť

Dále je v materiálu kontrolního výboru Z-4148 pro jednání Zastupitelstva dne 25. 2. 2016 uvedeno, že Vyhláška 10/2015 je zcela nepochybně diskriminační ve vztahu k provozovatelům, kterým bylo provozování sázkových her v kasinu povoleno až po zveřejnění informativního přehledu Ministerstva financí ke dni 31. 10. 2015, popř. kteří nebyli z důvodu omluvitelného administrativního pochybení do tohoto přehledu zahrnuti.89 Z materiálu kontrolního výboru dále plyne, že do Vyhlášky 10/2015 nebyly zařazeny 2 adresy,90 ačkoliv byly součástí Vyhlášky

Dle vyjádření HMP nebylo provozovatelům umožněno předem změnit charakter provozovny z herny na kasino, což bylo jednak způsobeno tím, že návrh umožnit provozování loterií pouze na místech, kde je povolena sázková hra v kasinu, byl projednán a schválen během jednoho dne (na zasedání Zastupitelstva dne 26. 11. 2015) a také tím, že by takový postup zmařil účel

Úřad má tedy za to, o čemž bylo ostatně HMP informováno již v rozhodnutí ve věci v předchozím správním řízení, že výběr míst ve Vyhlášce 10/2015 nebyl učiněn na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií a výše popsané jednání HMP spočívající ve fixaci adresních míst (pouze adresní místa disponující povoleními k provozování sázkových her v kasinu dle informativního přehledu Ministerstva financí ke dni 31. 10. 2015) působilo diskriminačně, neboť některé stávající provozovatele neoprávněně vyloučilo z možnosti provozovat loterie a zároveň bránilo novým zájemcům o provozování loterií ve vstupu na vymezený relevantní trh. Tento diskriminační stav založený Vyhláškou 10/2015 byl přitom udržován i po zahájení předchozího správního řízení, tzn. v rámci posuzovaného období. Výše uvedeným jednáním tak HMP narušilo hospodářskou soutěž na relevantním trhu provozování hazardních her na území HMP.

HMP bylo v posuzovaném období oprávněno rozhodovat o regulaci hazardních her, přičemž mu nic nebránilo, aby v rámci regulace vyvážilo i specifické potřeby svých jednotlivých MČ, které měly možnost návrhy Vyhlášek připomínkovat.

Z připomínek MČ, jejich požadavků a důvodů volby jedné z možných forem regulace však zřetelně neplyne, proč právě situace ve vybraných MČ odůvodňuje zavedení nulové tolerance či zachování možnosti provozování loterií/hazardních her na jejich území, neboť jejich výběr nebyl buď zdůvodněn vůbec, nebo bylo argumentováno obecně škodlivostí loterií/hazardních her či naopak obavou ze vzniku černých heren (s výjimkami popsanými v bodě 84).

Proto Úřad následně zkoumal, z jakého důvodu bylo v případě Vyhlášek provozování loterií/hazardních her na území vybraných MČ povoleno a na zbývajících zcela zakázáno, tedy zda právě MČ, ve kterých bylo jejich provozování povoleno, vykazují takové charakteristiky odůvodňující povolení provozu loterií/hazardních her v konkrétní zvolené podobě, a dále zda se liší od MČ, na jejichž území byl provoz loterií/hazardních her zakázán (a naopak), tedy čím je odůvodněn výběr specifické regulace v jednotlivých MČ.

HMP obecně k regulaci uvedlo, že jednotlivé MČ jsou z různých důvodů specifické z urbanistického, ze sociologického i z politického hlediska (blíže viz bod 33). S právem MČ na samosprávu pak počítá rovněž zákon o hlavním městě Praze.93 Má proto za to, že lze obecně konstatovat, že ve Vyhláškách regulujících provozování loterií/hazardních her při výběru konkrétního způsobu regulace pro jednotlivé MČ vždy využívalo své zákonné možnosti.

Ačkoliv není regulace spočívající v zákazu provozování loterií/hazardních her problematická v rámci jednotlivé MČ (jak ostatně plyne i z rozsudku NSS č. j. 2 As 230/2017 – 45,94 neboť plošný zákaz dopadá na všechny současné i potenciální provozovatele v rámci dané MČ stejně), není již zajištěn jednotný metr pro posuzování situace na celém území města, tedy aplikace jednotných pravidel pro výběr míst/MČ, ve kterých mohly být provozovány loterie/hazardní hry, na celém území HMP (srov. body 62 a 63). V této souvislosti Úřad poukazuje na rozsudek NSS

Z Úřadem provedeného dokazování dále plyne, že HMP návrhům MČ požadujícím nulovou toleranci bez dalšího vyhovělo. Jednotlivé MČ přitom jako důvody plošného zákazu loterií/hazardních her uváděly zpravidla jen obecné teze (ochrana před negativními vlivy plynoucími z provozování loterií/hazardních her) či dokonce některé MČ požadavek nijak nezdůvodnily (např. MČ Praha 6, MČ Praha 12). Výjimkou bylo podrobné zdůvodnění učiněné ve vztahu k MČ Praha 2 s ohledem na Vyhlášku 10/2015. Jak již však bylo uvedeno v rozsudku

Za rozpornou s důkazy shromážděnými v současném správním řízení pokládá Úřad argumentaci

Dle § 65 odst. 2 zákona o hazardních hrách mohou být v herním prostoru provozovány hazardní hry vždy pouze jedním provozovatelem, kterému byla vydána povolení v souladu s tímto zákonem, tedy povolení základní dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách a povolení k umístění herního prostoru dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách. Vydáním základního povolení žadateli dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách Ministerstvo financí rozhoduje o udělení oprávnění k provozování konkrétního druhu hazardní hry. K provozování hazardních her bingo, technická hra a živá hra je nutné mít dále povolení k umístění herního prostoru vydávané dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách v přenesené působnosti obce, v jejímž územním obvodu se má herní prostor nacházet. Dle § 98 odst. 1 zákona o hazardních hrách obecní úřad vydá povolení k umístění herního prostoru při splnění stanovených podmínek, mj. dle písm. c) nebude-li umístění herního prostoru v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce.

HMP postupem při regulaci loterií ve Vyhlášce 10/2015 zvýhodnilo provozovatele loterií/hazardních her na vyhláškou povolených adresních místech, přičemž tento stav trval po celou dobu její účinnosti, tedy rovněž po 21. 12. 2018 (viz bod 78).97 Popsané jednání HMP mělo významný dopad i na potenciální konkurenty, kteří nemohli provozovat hazardní hry ani na místech vyhláškou nepovolených, ani na místech povolených, kde již působili jiní provozovatelé hazardních her (v důsledku pravidla jeden herní prostor – jeden provozovatel hazardních her).

Prostřednictvím Vyhlášek pak byli zároveň po celé posuzované období neodůvodněně znevýhodněni provozovatelé hazardních her, kteří hodlali provozovat hazardní hry na území MČ s nulovou tolerancí oproti MČ, kde plošný zákaz stanoven nebyl (blíže viz bod 85).98

Lze tak uzavřít, že HMP při regulaci hazardních her v posuzovaném období zvýhodnilo určité provozovatele hazardních her oproti jiným a narušilo hospodářskou soutěž na relevantním trhu provozování hazardních her na území HMP.

Úřad již výše konstatoval, že považuje cíl regulace provozování loterií/hazardních her HMP za legitimní. K tomu dále uvádí, že ospravedlnitelné jednání sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle. Úřad v současném správním řízení prokázal, že HMP při výběru povolených adresních míst ve Vyhlášce 10/2015 a při volbě forem regulace na území jednotlivých MČ ve Vyhláškách nepostupovalo dle objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, přičemž tento stav trval po celé posuzované období. Výběr míst včetně výběru

Vzhledem k tomu, že je odpovědnost orgánů veřejné správy, resp. právnických osob, za přestupky v přestupkovém zákoně konstruována jako objektivní, zabýval se Úřad tím, zda nejsou dány liberační důvody dle § 21 odst. 1 přestupkového zákona, který stanoví, že právnická osoba za přestupek neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila. K tomu Úřad uvádí, že pro liberaci z odpovědnosti za

Úřad konstatuje, že v době vytýkaného jednání neshledal existenci žádné objektivní skutečnosti (a HMP ji ani nenamítlo), která by HMP nutila porušovat jeho právní povinnost a jednat v rozporu se zákonem; HMP nebylo žádnými objektivními skutečnostmi nuceno k regulaci loterií/hazardních her způsobem, který zvolilo, a který ve svém důsledku představoval nedůvodné zvýhodnění určitých soutěžitelů na úkor jiných, tj. skutečnostmi, kterým HMP nemohlo zabránit ani při vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné požadovat. Lze proto uzavřít, že HMP nemůže být zproštěno odpovědnosti za přestupek ve smyslu § 21 odst. 1 přestupkového zákona.

Úřad posoudil jednání HMP jako jednání trvajícího charakteru. Trvajícím přestupkem je dle § 8 přestupkového zákona přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu, nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán.

Předmětem současného správního řízení je posouzení jednání HMP pouze v posuzovaném období. Do doby nabytí účinnosti Vyhlášky 14/2020, tj. do 31. 12. 2020 byla beze změny uplatňována regulace nastavená Vyhláškou 10/2013 ve znění Vyhlášky 10/2015, spočívající v diskriminačním výběru adresních míst provozování loterií na základě předem neznámých kritérií a v diskriminačním a neodůvodněném stanovení odlišné úpravy v jednotlivých MČ.

Přerušení jednoty skutku v důsledku oznámení o zahájení správního řízení představuje dle judikatury NSS nejzazší okamžik ukončení trvajícího přestupku. Aplikace přerušení jednoty skutku plně dopadá i na projednávání trvajících přestupků podle ZOHS.102 Úřad za počátek jednání HMP udržujícího protiprávní stav proto považuje okamžik, kdy došlo k přetržení protisoutěžního jednání HMP v důsledku zahájení předchozího správního řízení dne 20. 12.

Odpovědnost za vydání Vyhlášek nese HMP, které má pravomoc k jejich vydávání, a to v rámci výkonu veřejné moci. Byť HMP sledovalo svým jednáním legitimní cíl, Úřad považuje za prokázané, že HMP tím, že v posuzovaném období uplatňovalo na svém území regulaci umožňující provozování hazardních her pouze na vybraných adresních místech některých MČ uvedených v příloze Vyhlášky 10/2015 a regulaci umožňující provozování živé hry pouze v MČ neuvedených v příloze č. 1 k Vyhlášce 14/2020, aniž by výběr míst (včetně výběru MČ s nulovou tolerancí) provedlo na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, narušilo bez ospravedlnitelných důvodů v období od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021 hospodářskou soutěž na relevantním trhu provozování hazardních her na území HMP, a to zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli v povolených místech/MČ nadále provozovat hazardní hry. Uvedeným jednáním HMP v rozporu s § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS narušilo hospodářskou soutěž a dopustilo se přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS. Uvedený přestupek má trvající charakter; nebyly splněny podmínky pro zproštění odpovědnosti HMP.

Pokuta je Úřadem ukládána HMP na základě § 22aa ZOHS. Podle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS se orgán veřejné správy dopustí přestupku tím, že naruší hospodářskou soutěž v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. Dle § 22aa odst. 2 ZOHS se za uvedený přestupek uloží pokuta do výše

Dle § 22b odst. 1 ZOHS Úřad při určení výměry pokuty orgánu veřejné správy přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Dále se přihlédne k jednání orgánu veřejné správy v průběhu řízení před

Přestupkový zákon uvádí demonstrativní výčet možných kritérií pro určení povahy a závažnosti přestupku (§ 38) a polehčujících a přitěžujících okolností (§ 39103 a § 40).

Stanovení výše pokuty v mezích zákona je věcí správního uvážení Úřadu,104 které se v konkrétním případě odvíjí od posouzení skutkových okolností daného případu. Uložená

Při úvahách o uložení pokuty bude Úřad vycházet ze shora uvedených zákonných a judikatorních předpokladů, stejně jako z pravidel specifikovaných v metodice nazvané Postup při stanovení výše pokut ukládaných za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže (dále jen „Metodika pokut“).106 Metodika pokut zahrnuje i speciální přístup pro orgány veřejné správy při výpočtu pokuty oproti soutěžitelům a reflektuje tak správní praxi Úřadu, jež je odůvodněna odlišnostmi danými z povahy věci.107

Úřad při stanovení základní částky pokuty u orgánů veřejné správy rozlišuje míru závažnosti jednání z hlediska jeho nebezpečnosti pro soutěž, kterou hodnotí koeficientem v rozpětí do maximální výše 3. Uvedené rozpětí umožňuje zohlednit širokou škálu závažnosti od méně závažných až po nejzávažnější narušení hospodářské soutěže, přičemž Úřad koeficient závažnosti takto nastavil v rámci celkového mechanismu výpočtu pokuty správní praxí.108

Jedním z posuzovaných kritérií je i délka trvání protisoutěžního jednání, kterou Úřad hodnotí pomocí koeficientu času. V případě stanovení pokuty orgánům veřejné správy Úřad pro dobu trvání přestupku v délce 10 a více let aplikuje maximální koeficient 3, přičemž pro kratší období koeficient roste lineárně. Uvedené rozpětí nastavil Úřad opět v rámci celkového mechanismu výpočtu pokuty správní praxí.

Protože obecně závazné vyhlášky obcí mají působnost toliko na jejich území, Úřad dále zohledňuje velikost dotčeného území, na které jednání dopadá, a to koeficientem dle počtu obyvatel. Tento koeficient Úřad v souladu se svou dosavadní rozhodovací praxí aplikuje v rozpětí od 0,05 do 3. Nejnižší hodnotu užívá v případě obcí do 20 obyvatel, pro obce s 3 000 obyvateli koeficient 0,15, 10 000 obyvateli koeficient 0,3, 100 000 obyvateli koeficient 2 a pro obce s 1 milionem obyvatel a více koeficient 3,109 přičemž v rámci těchto hranic se koeficient odpovídající počtu obyvatel stanoví lineárně. Aby pokuta plnila preventivní i represivní funkci i v případě přestupků s dopadem na území s nízkým počtem obyvatel, je do výše pokuty zahrnuta vstupní částka ve výši 10 000 Kč.

Mechanismus výpočtu pokuty Úřad nastavil tak, že nejvyšší možná zákonná hodnota pokuty ve výši 10 mil. Kč odpovídá nejvyššímu koeficientu závažnosti (koeficient 3), nejdelšímu možnému času trvání přestupku (koeficient 3) a nejvyššímu koeficientu počtu obyvatel (koeficient 3), a to s připočtením vstupní částky pokuty 10 000 Kč. Je tak využit interval pokuty proporcionálně

Úřad v případě sankcí orgánům veřejné správy také vyhodnocuje případné polehčující a přitěžující okolnosti, které mohou vést ke snížení nebo zvýšení pokuty.

Při stanovování celkové výše pokuty Úřad dále zohledňuje, zda došlo ke spáchání více protisoutěžních přestupků v souběhu. V tom případě Úřad postupuje v souladu s tzv. absorpční zásadou a vyměří pokutu za ten ze sbíhajících se přestupků, který je nejpřísněji trestný. Takto vyměřenou pokutu pak zvýší s ohledem na to, že bylo spácháno více přestupků.111 Správní orgán rozhodující o sankci za více jiných přestupků spáchaných v souběhu má povinnost uvést, za který přestupek je pokuta primárně ukládána a způsob zohlednění spáchání dalších přestupků.

Úřad při posouzení závažnosti vytýkaného jednání HMP zohlednil, že HMP sledovalo svým jednáním legitimní cíl, kterým je regulace provozování hazardních her na území HMP za účelem snížení škodlivých důsledků plynoucích z provozování hazardních her. Tato skutečnost se významným způsobem promítla do snížení koeficientu závažnosti (v rámci škály do maximální hodnoty 3). Na stranu druhou Úřad vzal v úvahu, že prokazatelně došlo k reálnému narušení hospodářské soutěže na vymezeném relevantním trhu, neboť HMP určitým soutěžitelům skutečně ztížilo či znemožnilo na něm působit (tj. soutěžitelům, kteří chtěli provozovat hazardní hry na místech, resp. v MČ, které nebyly bez ospravedlnitelných důvodů k tomuto účelu

Vytýkané jednání trvalo od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021, tedy 2 roky a 9 měsíců. Uvedenému odpovídá koeficient času ve výši 1,38 (se zaokrouhlením na 2 desetinná místa dolů).

Dále Úřad zohlednil rozsah dotčeného území, jenž odráží počet obyvatel HMP (1 335 084),113 který odpovídá koeficientu obyvatel ve výši 3.

Základní částka pokuty tak činí 1 848 160 Kč.

Úřad dle Metodiky pokut při vyměřování pokuty orgánu veřejné správy za spáchání přestupku dle § 22aa odst. 1 zákona zohledňuje mj. skutečnost, že byl spáchán přestupek, o němž bylo pravomocně rozhodnuto v období 10 let před zahájením správního řízení, ve kterém je pokuta vyměřována. Přitom obecně v oblasti trestního práva platí, že recidiva (situace, kdy pachatel spáchá trestný čin poté, co již byl za jiný trestný čin odsouzen a odsuzující rozsudek nabyl právní

HMP spáchalo před zahájením současného správního řízení přestupek dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona spočívající v porušení zákazu stanoveného v § 19a odst. 1 písm. a) zákona v období od 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019 tím, že v regulaci umožňující bezplatné parkování vozidel s hybridním pohonem stanovilo podmínku, jež nebyla zvolena na základě objektivních a nediskriminačních kritérií a nebyla proporcionální ke stanovenému cíli regulace. O přestupku bylo rozhodnuto rozhodnutím č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe115 ze dne 9. 7. 2020, které bylo změněno rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe116 ze dne 22. 3. 2021 s nabytím právní moci téhož dne. Současné správní řízení bylo zahájeno 14. 10. 2021 a téhož dne byl i spáchán trvající přestupek v něm posuzovaný. Jsou tak splněny nejen podmínky pro zohlednění spáchání předchozího přestupku dle Metodiky pokut, nýbrž i obecné podmínky recidivy. Skutečnost, že HMP bylo již v minulosti pravomocně sankcionováno za přestupek spočívající v naplnění totožné skutkové podstaty jako přestupek posuzovaný v současném správním řízení, aniž by tuto skutečnost zohlednilo při tvorbě a aplikaci svých dalších právních předpisů, považuje Úřad za okolnost, která zvyšuje závažnost protisoutěžního jednání posuzovaného v současném správním řízení. Úřad proto základní částku pokuty navyšuje v důsledku této přitěžující okolnosti o 30 %.

Úřad neshledal žádné další přitěžující či polehčující okolnosti, na jejichž základě by došlo k dalšímu zvýšení či snížení základní částky pokuty. Výsledná částka pokuty tak po zaokrouhlení na celé tisíce dolů činí 2 402 000 Kč.

Při stanovení celkové výše pokuty je třeba vzít v úvahu, že byl postihovaný přestupek HMP spáchán v souběhu s přestupkem, o němž bylo rozhodnuto v předchozím správním řízení rozhodnutím Úřadu č. j. ÚOHS-35484/2022/872 ze dne 12. 10. 2022 (dále jen „předchozí přestupek“). Proto Úřad v souladu se zásadou absorpce nyní při stanovení výše pokuty zohlední, že HMP byla za předchozí přestupek uložena pokuta ve výši 2 679 000 Kč.

Závažnost obou přestupků se při odhlédnutí od recidivy (viz bod 113) odlišuje v podstatě pouze v délce trvání protisoutěžního jednání, což se mj. odráží ve stejně zvoleném koeficientu závažnosti. Pouze v důsledku zahájení současného správního řízení, tj. v důsledku procesního zásahu Úřadu, došlo k přerušení jednoty trvajícího protisoutěžního jednání, které by jinak bylo možno posuzovat jako jeden trvající přestupek v jediném správním řízení. Procesní pravidla pro dělení přestupků však nemohou mít vliv na individuální závažnost posuzovaného porušení zákona. Je tak na místě, aby pokuta uložená v předchozím správním řízení a v současném správním řízení v součtu zhruba odpovídala pokutě, kterou by Úřad HMP uložil za situace, kdy by o obou přestupcích rozhodoval jako o jediném trvajícím přestupku.

U obou přestupků jsou dle Metodiky pokut totožné vstupní parametry pro výpočet pokuty vyjma koeficientu času. Pokud by oba přestupky byly posuzovány jako jedno jednání trvající v období od 1. 12. 2012 do 14. 10. 2021, tedy v celkové délce 8 let a 10 měsíců, koeficient času by byl se zaokrouhlením na dvě desetinná místa dolů stanoven na 2,74. Tomu odpovídá základní částka pokuty po zaokrouhlení na celé koruny dolů ve výši 3 659 680 Kč. Úřad za předchozí přestupek uložil pokutu 2 679 000 Kč. Částka připadající na přestupek posuzovaný v současném správním řízení je tak rozdílem těchto částek ve výši 980 680 Kč. Dále je třeba zohlednit přitěžující okolnost v podobě spáchání přestupku, o němž bylo již pravomocně rozhodnuto dne

Výše pokuty je plně v souladu s uplatněním zásady absorpce, která umožňuje zohlednit mnohost sbíhajících se přestupků navýšením sankce až do horní hranice zákonného rozpětí sankce u nejzávažnějšího přestupku. V tomto případě jsou horní hranice sazby sankce za oba přestupky totožné (10 mil. Kč). Součet pokuty uložené Úřadem za předchozí přestupek a pokuty, která je ukládána v současném správním řízení, tedy 3 953 000 Kč, se stále pohybuje v dolní polovině sazby pokuty dle § 22aa odst. 2 ZOHS. Částka 1 274 000 Kč představuje cca 48% navýšení pokuty za předchozí přestupek, který je díky délce svého trvání závažnější. Úřad má za to, že takové navýšení pokuty plně odpovídá závažnosti přestupku (včetně zohlednění recidivy) posuzovaného v současném správním řízení včetně skutečnosti, že v případě HMP se jedná o nejvýznamnější město České republiky jak z pohledu počtu obyvatel, tak rozlohy. Pokuta stanovená v nižší výši by nemohla plnit svou represivní funkci z hlediska své nízké citelnosti ve vztahu k vysokým příjmům HMP. Navýšení pokuty je tak zcela v intencích přiměřenosti.

Závěrem Úřad konstatuje, že pokutu ve výši 1 274 000 Kč nelze pokládat za likvidační, neboť představuje pouze 0,001 % z příjmů HMP za rok 2020, potažmo 0,002 % příjmů za rok 2021, které činily 92,7 mld. Kč,117 resp. 79,1 mld. Kč.118

HMP provede úhradu pokuty na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj, číslo účtu 375417721621/0710, jako variabilní symbol se uvede identifikační číslo účastníka řízení

Vzhledem k tomu, že Úřad v rámci správního řízení dospěl k závěru, že HMP jednáním, jež v rámci správního řízení posuzoval, porušil § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS a spáchal přestupek dle

Nálady řízení jsou splatné do 15 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu vedený u České národní banky v Brně, číslo účtu 19-24825621/0710, konstantní symbol 1148, jako variabilní symbol se uvede 2021000461.

Níže provádí Úřad vypořádání námitek uplatněných HMP v rámci správního řízení zejména ve

HMP namítá, že se v posuzované věci uplatní výluka z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, neboť činnost regulace provozování loterií/hazardních her na území HMP je v užším pojetí vrchnostenským rozhodováním. V režimu zákona o hazardních hrách je vydávání povolení k umístění herního prostoru ve formě správních rozhodnutí primárním nástrojem regulace provozování loterií na území měst a obcí. Vydávání obecně závazných vyhlášek má v této oblasti pouze význam sekundární.

Úřad k námitce HMP uvádí, že souhlasí s tím, že do správního řízení, v němž je rozhodováno o povolení k umístění herního prostoru k žádosti individuálního soutěžitele, nepřísluší Úřadu ve smyslu § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS vstupovat. Jednou z podmínek pro vydání povolení k umístění herního prostoru je dle § 98 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách skutečnost, že umístění herního prostoru není v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Povolovací činnost ve správním řízení tak musí být vždy souladná s úpravou obecně závazných vyhlášek. Ve správním řízení se nicméně žadatel o vydání povolení k umístění herního prostoru nemůže bránit proti případné diskriminační povaze obecně závazné vyhlášky, s níž musí být povolení v souladu.

Na rozdíl od správního procesu vydávání povolení k umístění herního prostoru, vydávání obecně závazných vyhlášek jako normativní správní činnost v samostatné působnosti plně spadá do okruhu jednání orgánů veřejné správy, na něž je Úřad povolán na základě zákona dohlížet. Dojde-li Úřad k závěru, že obecně závazná vyhláška narušuje hospodářskou soutěž, uvede to ve svém rozhodnutí. Své pravomocné rozhodnutí o rozporu vyhlášky se zákonem poté zašle Ministerstvu vnitra, které v rámci své dozorové pravomoci učiní kroky ke zrušení obecně závazné vyhlášky (neučiní-li tak sám orgán územní samosprávy, který vyhlášku vydal). Tím dochází nejen k odstranění protisoutěžních účinků obecně závazné vyhlášky vůči všem, na které dopadala (vůči těm, kterým provozování hazardních her bezdůvodně nepovolila, i těm, kterým je povolila), ale také k zajištění prostoru pro nové nastavení regulace v souladu se zákonem.

Argument HMP, že se v daném případě musí uplatnit zákonná výluka z dozorové pravomoci

Úřad dle HMP vymezil široký relevantní produktový trh, který zahrnuje technickou i živou hru, ačkoli jsou dle jeho názoru vzájemně nezastupitelné, zejména s přihlédnutím k zaměření na odlišné cílové skupiny spotřebitelů či s ohledem na rozdíly na straně nabídky. Úřad rovněž chybně vymezil relevantní trh z hlediska geografického celým územím HMP s odkazem na územní působnost Vyhlášek. Úvahy Úřadu jsou dle HMP nepodložené a nemají oporu v jakékoli analýze chování spotřebitelů nebo provozovatelů loterií/hazardních her. Ve vztahu ke geografickému vymezení relevantního trhu HMP odkazuje na některé soudní rozsudky a rozhodnutí Úřadu v oblasti regulace loterií.

Úřad k námitce HMP uvádí, že pokud by byly jednotlivé druhy hazardních her vymezeny z hlediska věcného jako samostatné relevantní trhy, na celkovém posouzení jednání HMP by se nic nezměnilo, pouze by zvýhodnění/znevýhodnění soutěžitelů bylo konstatováno na vícero věcných relevantních trzích členěných dle druhů hazardních her. Alternativní vymezení produktových trhů dle druhů hazardních her by tak nemohlo přinést příznivější posouzení jednání pro HMP.

K argumentům HMP, jež by měly svědčit pro geografické vymezení relevantních trhů podle území jednotlivých MČ, Úřad uvádí následující. Pokud by v době porušování § 19a odst. 1 ZOHS byly jednotlivé MČ samostatnými obcemi a vlastními obecně závaznými vyhláškami upravily pro území svých obcí regulaci hazardních her, pak by Úřad vedl správní řízení s jednotlivými obcemi pro možné porušení § 19a odst. 1 ZOHS a zkoumal dopady této regulace na hospodářskou soutěž na území jednotlivých obcí. V době posuzovaného porušení § 19a odst. 1 ZOHS se však o samostatné obce nejednalo, regulace loterií byla přijata HMP centralizovaně pro celé území města. Současně Úřad prokázal, že rozhodující slovo pro úpravu v MČ mělo HMP. Vydání obecně

K námitce HMP Úřad též odkazuje na rozsudek NSS 5/2017, v němž NSS v případě měst (jednalo se o Prahu a Ostravu), která pro část svého území přijala plošný zákaz provozování loterií a pro