6 As 285/2014 — Nejvyšší správní soud

51 A 28/2025- 42 - text 19 51 A 28/2025 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Praze rozhodl senátu složeném z předsedy senátu Josefa Straky, soudkyně Johany Jandusové a soudce Karla Ulíka ve věci žalobkyně: Victoria - Tip, a.s. sídlem Letenské náměstí 157/4, 170 00 Praha 7 zastoupená advokátem Mgr. Ondřejem Mikulášem sídlem Na hřebenech II 1718/10, 140 00 Praha 4 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha za účasti: Město Slaný sídlem Velvarská 136 274 53 Slaný o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 1. 2025, č. j. 160637/2024/KUSK, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoba zúčastněná nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. V této věci se soud zabývá otázkou, zda je možno zrušit povolení vydané podle zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (dále „zákon o hazardních hrách“), v důsledku později vydané obecně závazné vyhlášky zakazující provozování hazardních her na celém území obce. 2. Žalobkyně je provozovatelkou hazardních her. Základní povolení k provozování této činnosti jí bylo uděleno rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 24. 11. 2023, č. j. MF-14050/2023/73-138. 3. Žalobkyně současně usilovala o zprovoznění herny ve městě Slaný a za tímto účelem požádala o povolení k umístění herního prostoru a k povolení provozu zařízení technické hry. Městský úřad Slaný této žádosti vyhověl a svým rozhodnutím ze dne 7. 12. 2023, č. j. MUSLANY/74481/2023/FO, povolil žalobkyni jednak (výrok I) umístění herního prostoru – herny s názvem HERNA LAMBÁDA – ve II. patře budovy na adrese Husova 103/26, 274 01 Slaný, a jednak (výrok II) provoz technické hry – válcových her na 27 koncových zařízeních technické hry (dále „povolení k provozu herny“). Právní účinky tohoto povolení byly stanoveny od 14. 12. 2023 do 14. 12. 2026. 4. Dne 21. 2. 2024 schválilo zastupitelstvo města Slaný obecně závaznou vyhlášku č. 4/2024 o regulaci provozování hazardních her (dále „OZV č. 4/2024“), která byla dne 12. 3. 2024 zveřejněna ve Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů. Touto vyhláškou se město Slaný rozhodlo regulovat provozování hazardních her tím způsobem, že „[p]rovozování binga, technické hry, živé hry a turnaje malého rozsahu je na celém území města zakázáno“ (čl. 2), a to s účinností od 1. 6. 2024 (čl. 4). 5. V návaznosti na to Městský úřad Slaný dospěl k závěru, že podmínky k provozu herny se ocitly v nesouladu s OZV č. 4/2024. Proto přípisem ze dne 3. 6. 2024 žalobkyni oznámil, že vůči ní zahajuje z moci úřední řízení o zrušení tohoto povolení v režimu § 104f odst. 3 zákona o hazardních hrách. Žalobkyně s tímto postupem nesouhlasila. Argumentovala, že OZV č. 4/2024 považuje za nezákonnou, neboť v ní byl stanoven absolutní zákaz pro celé území bez jakéhokoliv přechodného období. Předmětné povolení jí bylo uděleno na období od 14. 12. 2023 do 14. 12. 2026, a proto legitimně předpokládala, že po danou dobu bude moci vykonávat svou podnikatelskou činnost na území města Slaný. 6. Městský úřad Slaný však s žalobkyní nesouhlasil a rozhodnutím ze dne 3. 9. 2024, č. j. MUSLANY/82184/2024/FO (dále „prvostupňové rozhodnutí“) povolení k provozu herny zrušil. Důvodem byl právě nesoulad tohoto povolení s úpravou OZV č. 4/2024, která zakázala provoz vybraných hazardních her – včetně žalobkyní provozovaných technických – na celém území Slaného, na němž se nachází i žalobkynina herna Lambáda. 7. Prvostupňové rozhodnutí napadla žalobkyně odvoláním, ve kterém namítla protiústavnost celé OZV č. 4/2024. Rovněž uvedla, že technicky zhodnotila prostor sloužící k podnikání za účelem zahájení provozu herny a jako řádný hospodář důvodně očekávala návratnost vložené investice v časovém horizontu od 14. 12. 2023 do 14. 12. 2026, tedy na dobu uděleného povolení. 8. V mezidobí paralelně probíhalo dozorové šetření ze strany Ministerstva vnitra (dále „ministerstvo“), jehož předmětem bylo prošetření OZV č. 4/2024 z důvodu její možné nezákonnosti či protiústavnosti. Výsledek tohoto dozorového šetření ministerstvo shrnulo v písemnosti ze dne 20. 4. 2024, č. j. MV-84959-5/ODK-2024 (dále „zpráva ministerstva“), ve které vyložilo důvody, proč neshledává OZV č. 4/2024 nezákonnou, protiústavní ani v rozporu s právem EU. 9. Žalovaný po opatření zprávy ministerstva zaslal žalobkyni vyrozumění, že tuto zprávu považuje za podklad pro vydání rozhodnutí o jejím odvolání, a vyzval ji k případnému vyjádření ve lhůtu 15 dnů. Následně rozhodnutím ze dne 29. 1. 2025, č. j. 160637/2024/KUSK (dále „napadené rozhodnutí“), žalovaný odvolání žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalovaný se zcela ztotožnil se skutkovými i právními závěry Městského úřadu Slaný. Do odůvodnění napadeného rozhodnutí zároveň převzal závěry obsažené ve zprávě MV ze dne 20. 8. 2024. 10. Proti napadenému rozhodnutí nyní žalobkyně brojí žalobou podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“). II. Obsah podání účastníků Žaloba 11. Žalobkyně považuje napadené i prvostupňové rozhodnutí za nezákonná z důvodu, že podkladem k jejich vydání byla OZV č. 4/2024, která je však sama o sobě v rozporu se zákonem. Je přesvědčena, že soud by měl dospět k závěru o neaplikovatelnosti této vyhlášky na danou věc, a na základě toho zrušit rozhodnutí obou stupňů. 12. Nezákonnost OZV č. 4/2024 spatřuje žalobkyně v několika bodech: 13. Předně namítá, že OZV č. 4/2024 a v jeho důsledku vydaná rozhodnutí popírají základní zásady činností správních orgánů a představují nepřípustný retroaktivní zásah do její právní sféry. Žalobkyně totiž na základě povolení k provozu herny nabyla v dobré víře práva z tohoto povolení plynoucí. Měla proto legitimní očekávání, že tato práva budou trvat po celou dobu předmětného povolení, tedy až do 14. 12. 2026. Proto spoléhala na to, že takto nabytá práva budou chráněna v souladu s § 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „správní řád“). Z její strany přitom nedošlo k žádnému pochybení ani porušení povinností. Zrušením povolení k provozu herny jí však byla odňata práva, která v dobré víře nabyla. V následném odvolacím řízení jí nebyla poskytnuta ochrana proti tomuto porušení. V právním státě přitom má být garantována jistota, že jednou nabytá práva nebudou se zpětnou účinností odňata, že právo nebude působit zpětně a že stát poskytne ochranu před porušením práva. Z tohoto důvodu představují OZV č. 4/2024 a na jeho základě vydaná rozhodnutí porušení principu právní jistoty, nepřípustný retroaktivní zásah a rozpor se základními principy právního státu. 14. Dále namítá, že v OZV č. 4/2024 zcela chybějí přechodná ustanovení, jakým způsobem by provozovatelé hazardních her měli být kompenzováni za svou ztrátu. Povinnost implementovat přechodná ustanovení do textu obecně závazných vyhlášek přitom plyne z Metodického doporučení ministerstva k činnosti územních samosprávných celků vydaného 1. 1. 2022 (dále „metodika MV“), konkrétně z jeho čl. 5.1 odst. 8.7. Předmětná metodika přitom specificky upozorňuje na rizika sporů vyplývajících z absence přechodných ustanovení a doporučuje je zavádět. Jestliže správní orgány nebraly toto metodická doporučení v potaz, nelze to vnímat jinak než jako postup, který není dobrou správou a který vykazuje prvky svévole, účelovosti a neefektivnosti. 15. Dle žalobkyně OZV č. 4/2024 nepřiměřeně zasahuje do jejích ústavně zaručených práv, konkrétně práva vlastnit majetek a práva na svobodu podnikání. Připomíná, že musela vynaložit značné finanční i jiné prostředky, aby dosáhla povolení k provozu herny. Zároveň technicky zhodnotila prostor sloužící jako herní provozovna. Jako řádný hospodář důvodně očekávala návratnost vložené investice v časovém horizontu odpovídajícímu platnosti povolení k provozu herny, tedy do 14. 12. 2026. V příčinné souvislosti s OZV č. 4/2024 však bylo toto povolení zrušeno, čímž se z její investice staly marně vynaloženými náklady. Zároveň jí v příčinné souvislosti s tímto zrušením vznikne ušlý zisk z nerealizované tržby minimálně za období dvou let. Z těchto důvodů považuje žalobkyně OZV č. 4/2024 za protiústavní, neboť nepřiměřeně zasahuje do ústavně garantovaných práv vlastnit majetek dle čl. 11 Listiny a práva na svobodu podnikání dle čl. 26 Listiny. 16. Dále žalobkyně namítá, že z obsahu OZV č. 4/2024 rovněž nejsou patrné důvody pro jeho vydání. Možnost ingerence územně samosprávných celků do regulací hazardních her je dána § 12 zákona o hazardních hrách, přičemž z důvodové zprávy k tomuto ustanovení vyplývá, že záměrem zákonodárce bylo zajistit, aby vydávání obecně závazných vyhlášek bylo zdůvodněno. Žalobkyně však z obsahu OZV č. 4/2024 není schopna identifikovat, jaké místní podmínky či předem známá kritéria byla zohledňována při návrhu a schvalování této vyhlášky. Zastupitelstvo města Slaný totiž nijak neodůvodnilo, proč přistoupilo k absolutnímu zákazu hazardních her na svém území. Rovněž neodůvodnilo, proč