5 As 1/2022 — Nejvyšší správní soud

5 A 74/2023- 173 - text 21 5 A 74/2023 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci žalobkyně: Jindřichohradecké místní dráhy a.s., v konkurzu, IČ 62509870, se sídlem Nádražní 203, Jindřichův Hradec zastoupené Mgr. Ivo Suchomelem, advokátem se sídlem Durychova 101/66, Praha 4 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 za účasti: 1. Ing. Davida Jánošíka, insolvenčního správce žalobkyně, IČO: 72074477, se sídlem Gočárova 1105/36, 500 02 Hradec Králové 2. Kraj Vysočina se sídlem Žižkova 57, Jihlava zastoupen Mgr. Petrem Sikorou, advokátem se sídlem Fügnerovo náměstí 1808/3, Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 10. 2023, č. j. MV-99804-82/ODK-2021, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění I. Základ sporu 1. Žalobkyně se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „žalovaný“) ze dne 27. 10. 2023, č. j. MV-99804-82/ODK/2021 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým podle § 141 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“) žalovaný výrokem pod bodem I. zamítl návrh žalobkyně ze dne 16. 6. 2021, aby správní orgán nahradil projev vůle Kraje Vysočina (dále též „osoba na řízení zúčastněná 2“ či „Kraj“) k dodatku č. 18 pro rok 2021 (dále též „Dodatek pro rok 2021“) ke Smlouvě o závazku veřejné služby v osobní drážní dopravě uzavřené mezi žalobkyní (jakožto dopravcem) a Krajem (jakožto objednatelem) dne 19. 10. 2009 (dále též „Smlouva“). 2. Podstatou sporu mezi smluvními stranami Smlouvy byl konkrétní obsah Dodatku pro rok 2021 ke Smlouvě, jímž měly být upraveny některé podmínky provozování veřejné drážní dopravy v období od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021, především se jednalo o stanovení předpokládané výše prokazatelné ztráty, způsob úhrady prokazatelné ztráty žalobkyně a stanovení rozsahu dopravního výkonu [počtu vlakových kilometrů v závazku (dále též „vlkm“)]. Žalobkyně v návrhu požadovala sjednání dopravního výkonu v rozsahu 155 640,922 vlkm a částky prokazatelné ztráty ve výši 21 025 541,60 Kč odpovídající sazbě ve výši 135,09 Kč/vlkm. Současně žalobkyně v návrhu požadovala změnu obsahu článku V. odst. 2 Smlouvy, kterým bylo stanoveno omezení úhrady prokazatelné ztráty žalobkyně ze strany odpůrce (jinými slovy ujednání o „zastropování“ maximální výše úhrady ztráty žalobkyně ze strany Kraje). Žalobkyní požadovaná změna spočívala v tom, že úhrada prokazatelné ztráty by již nebyla smluvně omezena (částkami stanovenými ve Smlouvě), nýbrž by odpovídala zpětně vykázané výši skutečně vynaložených „ekonomicky oprávněných nákladů“ dle vyhlášky č. 241/2005 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy (dále jen „vyhláška č. 241/2005“). II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného 3. Žalobkyně upozornila, že návrh na zahájení správního řízení vůči Kraji opírala o ustanovení Smlouvy, dle kterého má dojít k úpravě úhrady za závazek veřejné služby, pokud dojde k relevantní změně právních předpisů. Touto změnou byla novela zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění účinném od 15. 1. 2020 (dále jen „zákon o drahách“), která zavedla striktní oddělení odštěpných závodů zabývajících se správou infrastruktury a poskytování dopravních služeb. Připomněla, že v průběhu řízení požadovala, aby žalovaný na základě § 165 správního řádu přezkoumal Smlouvu z hlediska jejího souladu s právními předpisy, a případně rozhodl, že Smlouva nebo některá její ustanovení jsou protiprávní. 4. Žalobkyně se předně ohradila proti tvrzení žalovaného, že v návrhu žádala změnu ustanovení Smlouvy tak, aby jí byl Kraj nucen uhradit ekonomicky oprávněné náklady v neomezené výši. Dle žalobkyně nelze hovořit o „neomezené“ výši nákladů, pokud jsou tyto zároveň omezeny z hlediska jejich ekonomické oprávněnosti. Žalobkyně vždy žádala, aby jí byly uhrazeny náklady, které prokazatelně nezbytně vynaložila na plnění závazku veřejné služby ve prospěch Kraje. Byla přesvědčena, že Smlouva obsahuje ustanovení, které omezuje úhradu prokazatelné ztráty, a je v rozporu s § 39a zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění účinném od 3. 1. 2005 do 30. 6. 2010 (dále též „zákon o drahách“). Žalobkyně byla přesvědčena, že žalovaný záměrně opomíjí její argumentaci, předmětné ustanovení Smlouvy je nejen v rozporu s právním předpisem, ale i s rozhodnutím Kraje a odborným názorem pracovníků Odboru dopravy a silničního hospodářství Kraje Vysočina. 5. Žalobkyně nesouhlasila s argumentací žalovaného, kterou rozvedl v bodech 221 a následujících napadeného rozhodnutí, tj. že ujednání, které je objektivně v rozporu s právním předpisem, nevyhodnotil jako nezákonné. K tomuto žalobkyně namítala, že žalovaný nesprávně aplikoval na drážní dopravu právní úpravu silniční dopravy, která má zcela jiný právní režim. Argumentace žalovaného ustanovením § 170 správního řádu, kterou používá, aby odůvodnil, že ve veřejnoprávních smlouvách lze sjednat prakticky cokoli, je zcela nepřípadná a nemá oporu v právních předpisech. Sporovala názor žalovaného, že definice prokazatelné ztráty dle § 39a zákona o drahách neobsahuje způsob výpočtu prokazatelné ztráty (a tedy není omezená „smluvní volnost“ stran). Taktéž nesouhlasila s názorem žalovaného, že z § 39a odst. 2 zákona o drahách nevyplývá nárok dopravce na to, aby mu Kraj kompenzoval celou prokazatelnou ztrátu v jím vykázané výši ani tehdy, pokud by šlo o úhradu výdajů, které lze zahrnout do ekonomicky oprávněných nákladů dopravce. V této souvislosti citovala vyjádření tehdejšího náměstka hejtmana Kraje Vysočina, v němž je výslovně uvedeno, že pokud by Smlouva byla veřejnoprávní, bylo by nutno postupovat podle ustanovení § 39a zákona o drahách, a hradit celou prokazatelnou ztrátu. 6. Žalobkyně sporovala i závěr žalovaného týkající se důvodu zamítnutí návrhu na nahrazení projevu vůle. Dle žalovaného ze smluvní dokumentace nevyplývá závazek k uzavření budoucí smlouvy (dodatku), který by byl definován alespoň obecným způsobem. Žalobkyně namítala, že z právní úpravy v obchodním zákoníku vyplývá, že smlouva o smlouvě budoucí je uzavřena v okamžiku, kdy si strany ujednají, že v budoucnu uzavřou smlouvu a obsah této smlouvy vymezí alespoň obecným způsobem. Byla přesvědčená, že právě to se v daném případě stalo. Strany uzavřely Smlouvu, v níž stanovily, že mají vzájemnou povinnost uzavřít na další rok novou smlouvu (dodatek), a že se tato smlouva bude týkat zajištění veřejné dopravy na území Kraje a za tuto činnost bude žalobkyni hrazeno Krajem podle ustanovení § 39a zákona o drahách a prováděcích předpisů. Zároveň bylo dle žalobkyně protiprávně a zmatečně sjednáno, že za předmětnou činnost bude hrazeno jen do určité výše. 7. V souvislosti s výše uvedeným žalobkyně uvedla další dílčí argumenty: (a) Zákon o drahách je veřejnoprávním předpisem, a tedy jeho ustanovení jsou kogentní. Proto nesouhlasila s odůvodněním žalovaného, že „ačkoli je smlouva veřejnoprávní“, obsahuje i jakési „soukromoprávní prvky“, a tedy v ní lze sjednat i ujednání odporující zákonu. Dle žalobkyně z ustanovení § 170 správního řádu nevyplývá možnost se ve veřejnoprávní smlouvě bez dalšího odchýlit od konkrétního veřejnoprávního ustanovení zákona. Zdůraznila, že výpočet výše úhrady za závazek veřejné služby byl závazně stanoven § 39a zákona o drahách, ve znění účinném do 30. 6. 2010, přičemž předmětné ustanovení neobsahuje výslovnou možnost jiného ujednání. Dle žalobkyně zákonodárce neponechal prostor k volné dohodě stran o výši úhrady za závazek. Navíc žalovaný pomíjí, že hrazení ztráty v neomezené výši nepřichází v úvahu, protože jakákoliv náhrada je hrazena jen do výše ekonomicky oprávněných nákladů dopravce, které má objednatel možnost kontrolovat dle § 6 vyhlášky č. 241/2005. Přitom ekonomicky oprávněné náklady nikdy nemohou nabýt překvapivě vysoké hodnoty, neboť v takovém případě by nebyly považovány za ekonomicky oprávněné. (b) Žalovaný se dopustil dezinterpretace a nepřípadného užití rozsudků Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 13. 7. 2016, č. j. 6 As 206/2015-99, a ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 26/2012-53. Žalobkyně zdůraznila, že závěry citované žalovaným z rozsudku NSS č. j. 6 As 206/2015-99, se týkají ustanovení zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen „zákon o silniční dopravě“), přičemž připustila, že tento zákon na jedné straně stanovil způsob výpočtu prokazatelné ztráty a povinnost ji hradit a na druhé straně stanovil omezení této úhrady prostřednictvím pravidla o tzv. předběžném odborném odhadu. Dle žalobkyně se však jednalo o výjimku, kterou zákon o drahách neobsahoval, přičemž i v autobusové dopravě objednatel měl pokrýt dopravci náklady