8 Afs 59/2023 — Nejvyšší správní soud

8 Afs 59/2023- 39 - text  8 Afs 59/2023-45 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Rastislav Fefko, IČO: 25266004, se sídlem Lannova 2061/8, Praha 1, zastoupený Mgr. Markem Nemethem, advokátem se sídlem Opletalova 1015/55, Praha 1, proti žalovanému: Finanční úřad pro hlavní město Prahu, se sídlem Štěpánská 619/28, Praha 1, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 10. 2022, čj. 8270373/22/2001-80543-109497, čj. 8271987/22/2001-80543-109497, čj. 8271008/22/200180543-109497, čj. 8272110/22/200180543-109497, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2023, čj. 14 Af 6/2023-125, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2023, čj. 14 Af 6/2023-125, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Podstatou nyní projednávané věci je otázka, zda je námitka podle § 159 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění účinném od 1. 1. 2021, podaná proti exekučnímu příkazu řádným opravným prostředkem, jenž je účastník daňového řízení povinen bezvýsledně vyčerpat ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. před podáním žaloby proti rozhodnutí správního (zde daňového) orgánu. [2] Žalobce podal žalobu proti čtyřem v záhlaví specifikovaným exekučním příkazům na srážky ze mzdy nebo jiných příjmů, na prodej nemovitých věcí a na prodej spoluvlastnického podílu na nemovitých věcech. [3] Městský soud v Praze výše uvedeným usnesením žalobu odmítl pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s., neboť žalobce před podáním žaloby nevyčerpal řádný opravný prostředek v řízení před správním orgánem. V nyní projednávané věci byla přípustným řádným opravným prostředkem námitka podle § 159 daňového řádu. Podle městského soudu není pochyb, že zákonodárce změnou § 159 daňového řádu provedenou zákonem č. 283/2020 Sb., v odst. 5 tohoto ustanovení fakticky doplnil taxativní výčet řádných opravných prostředků uvedený v § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu (tj. odvolání a rozklad) o námitku podle § 159 daňového řádu, je-li podána proti rozhodnutí správce daně při placení daní, proti němuž zákon nepřipouští podání odvolání. Vzhledem k zásadní změně rozhodné právní úpravy podle městského soudu nelze na nyní projednávanou věc aplikovat závěry dřívější judikatury, konkrétně usnesení rozšířeného senátu NSS z 19. 2. 2019, čj. 1 Afs 271/2016-53, č. 3873/2019 Sb. NSS, ANAFRA, jež vycházejí z původní právní úpravy účinné do 31. 12. 2020, podle které nebyla námitka v § 159 daňového řádu výslovně zakotvena jako řádný opravný prostředek. Nyní účinná právní úprava je zcela jednoznačná a námitka je výslovně stanovena jako řádný opravný prostředek. II. Obsah kasační stížnosti a další vyjádření účastníků [4] Žalobce (dále „stěžovatel“) napadl usnesení městského soudu kasační stížností, jíž navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. [5] Stěžovatel namítl, že procesně vadným postupem městského soudu byl zbaven svého práva na přístup k soudu a nebyla mu tak poskytnuta soudní ochrana. Městský soud nemohl správní žalobu odmítnout jako nepřípustnou z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem. Jelikož stěžovatel splnil podmínku aktivní procesní legitimace podle § 65 odst. 1 s. ř. s., měl městský soud (před odmítnutím žaloby) zohlednit, že z Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), Ústavy i Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále „Úmluva“) vyplývá, že ve správním soudnictví jsou vždy přezkoumatelná ta rozhodnutí, která se dotýkají základních práv a svobod, zde konkrétně zásahu do práva vlastnit majetek. Městský soud byl proto povinen se žalobou věcně zabývat a posoudit krom jiného to, zda byla porušena veřejná subjektivní práva stěžovatele či nikoliv. [6] S odkazem mj. i na závěry usnesení ANAFRA stěžovatel namítl, že se městský soud měl přiklonit k závěru svědčícímu ve prospěch věcného projednání žaloby, protože výluky ze soudního přezkumu je obecně nutné vykládat restriktivně. [7] Dále namítl, že nyní napadené rozhodnutí městského soudu bylo překvapivé, porušuje zásadu legitimního očekávání a je výsledkem libovůle. Městský soud totiž stěžovatele vyzval podle § 51 s. ř. s., aby soudu sdělil, zda souhlasí s rozhodnutím o věci samé bez jednání, s čímž stěžovatel nesouhlasil. Odkázal rovněž na rozsudek městského soudu z 20. 1. 2021, čj. 10 Af 12/2020-142, jímž soud, již za nové právní úpravy, projednal a věcně rozhodl o obsahově a formálně shodné žalobě podané přímo proti exekučnímu příkazu. [8] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze ztotožnil s napadeným usnesením městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [9] Kasační stížnost je důvodná. [10] Podle § 5 s. ř. s. nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. [11] Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného [zvýraznil NSS]. [12] Podle § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu lze rozhodnutí vydané při správě daní přezkoumat na základě řádného opravného prostředku, kterým je odvolání nebo rozklad. [13] Podle § 159 odst. 1 téhož zákona platí, že proti úkonu správce daně při placení daní, nejde-li o rozhodnutí, u kterého zákon připouští podání odvolání, může osoba zúčastněná na správě daní uplatnit námitku ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se o úkonu dozvěděla. Vyrozumívá-li správce daně osobu zúčastněnou na správě daní o úkonu při placení daní, proti němuž lze uplatnit námitku, poučí ji současně o možnosti jejího uplatnění. [14] Podle odst. 5 téhož ustanovení v případě, kdy námitka směřuje proti rozhodnutí správce daně, je řádným opravným prostředkem proti tomuto rozhodnutí. Řádným opravným prostředkem námitka není ve vztahu k ustanovení vylučujícímu uplatnění řádného opravného prostředku [zvýraznil NSS]. [15] Podle § 178 odst. 4 daňového řádu se exekuční příkaz doručuje dlužníkovi a dalším příjemcům tohoto rozhodnutí a nelze proti němu uplatnit opravné prostředky [zvýraznil NSS]. [16] Pro zodpovězení otázky, zda lze napadnout žalobou podle § 65 s. ř. s. přímo exekuční příkaz (jak učinil stěžovatel), či je nutno nejprve (bezvýsledně vyčerpat námitku jako řádný opravný prostředek a žalobou tak brojit až proti nevyhovujícímu rozhodnutí o námitce (jak uzavřel městský soud), je třeba vyjít z toho, že exekuční příkaz je rozhodnutím zasahujícím do právní sféry stěžovatele ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (usnesení ANAFRA, body 32, 36 a především 43). [17] To však samo o sobě k přípustnosti správní žaloby proti správnímu rozhodnutí (exekučnímu příkazu) nestačí, neboť zákon (s. ř. s.) stanoví i další podmínky přípustnosti. Stěžejní podmínkou vyjadřující zásadu subsidiarity a posteriority správního soudnictví je nutnost vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon [obecně § 5 s. ř. s., konkrétně ve vztahu k žalobě proti správnímu rozhodnutí citovaný § 68 písm. a) s. ř. s.]. Správní soudy tedy přezkoumávají pouze konečná rozhodnutí vydaná ve správních řízeních (rozsudek NSS z 16. 11. 2004, čj. 1 As 28/2004-106, č. 454/2005 Sb. NSS, vyjadřující se k omezení tzv. generální žalobní legitimace, usnesení rozšířeného senátu NSS z 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, bod 53). [18] V nyní projednávané věci není sporu ani pochyb o tom, že žalobou napadené exekuční příkazy jsou úkony správce daně vydané při placení daní, jež mají formu rozhodnutí, a proti nimž zákon nepřipouští podání odvolání (podle § 159 odst. 1 daňového řádu), neboť odvolání jako (řádný) opravný prostředek proti exekučnímu příkazu uplatnit nelze [§ 178 odst. 4 ve spojení s § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu]. [19] Proti exekučnímu příkazu však lze podat námitku, jež je v tomto případě zákonem (§ 159 odst. 5 věty první daňového řádu ve znění účinném od 1. 1. 2021) výslovně označena za řádný opravný prostředek. Aby uplatnění námitky jako opravného prostředku proti exekučnímu příkazu nebylo současně vyloučeno na základě § 178 odst. 4 tohoto zákona, stanovil zákonodárce v § 159 odst. 5 větě druhé daňového řádu, že námitka řádným opravným prostředkem není ve vztahu k ustanovení vylučujícímu uplatnění řádného opravného prostředku. Zákon zavedl jakousi právní fikci, že ustanovení vylučující uplatnění řádných opravných prostředků nevylučují uplatnění námitky, která má být řádným opravným prostředkem (důvodová zpráva k zákonu č. 283/2020 Sb., k části první – změna daňového řádu, bod 83). [20] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soud