9 As 61/2012 — Nejvyšší správní soud

9 As 61/2012- 67 - text 9 As 61/2012 - 71 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobkyně: M. B., zast. Mgr. Janem Durčákem, advokátem se sídlem Opatovická 4, Praha 1, proti žalovanému: Městský úřad Nová Paka, se sídlem Dukelské náměstí 39, Nová Paka, proti souhlasu žalovaného s provedením ohlášené stavby ze dne 19. 10. 2011, č. j. MUNP/2011/18070/SÚ/PN, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 1. 2. 2012, č. j. 30 A 61/2011  36, t a k t o : Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 1. 2. 2012, č. j. 30 A 61/2011  36, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení shora označeného pravomocného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým byla pro předčasnost odmítnuta její žaloba proti souhlasu žalovaného s provedením ohlášené stavby rodinného domu na pozemcích p. č. 2908/6, 2908/5 a 2909 v k. ú. Nová Paka, vydanému panu P. S. dne 19. 10. 2011 pod č. j. MUNP/2011/18070/SÚ/PN. Krajský soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že žaloba datovaná dnem 27. 12. 2011 a doručená krajskému soudu dne 28. 12. 2011 byla podána v době neskončeného odvolacího řízení ohledně stěžovatelkou napadeného rozhodnutí. Tuto skutečnost ověřil správní soud ze sdělení Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, ze dne 30. 1. 2012, podle něhož podali proti danému souhlasu odvolání jak stěžovatelka, tak A. a J. B., jako další účastníci řízení, přičemž o jejich odvolání nebylo ke dni podání žaloby dosud příslušným orgánem rozhodnuto. Podle ustanovení § 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), se však lze ochrany práv ve správním soudnictví domáhat až po vyčerpání řádných opravných prostředků proti žalovanému správnímu orgánu, připouští-li je zvláštní zákon. Tímto je nutno rozumět nejen vlastní podání opravného prostředku, ale i vyčkání pravomocného rozhodnutí o něm. Žaloba tak byla podána předčasně, neboť žalobkyně nevyčkala výsledku odvolacího řízení, přičemž o přípustnosti opravného prostředku proti souhlasu s provedením ohlášené stavby neměl krajský soud žádné pochybnosti. V této souvislosti uvedl, že bez ohledu na název napadeného rozhodnutí jde z materiálního hlediska o rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Opačný pohled na věc by vedl k neodůvodněným rozdílům při povolování staveb (souhlas versus stavební povolení), když jejich povolování by bylo lehce zneužitelné v neprospěch vlastníků sousedních nemovitostí. Krajský soud proto žalobu pro její předčasnost dle ustanovení § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. napadeným unesením odmítl. Proti usnesení krajského soudu brojí stěžovatelka kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítá tak nesprávné právní posouzení věci. Dle jejího přesvědčení není napadený souhlas rozhodnutím, ale tzv. jiným úkonem správního orgánu, na který se ve smyslu ustanovení § 158 a § 177 odst. 2 správního řádu použije jeho část čtvrtá. Souhlas se nevydává ve správním řízení, což ostatně potvrzuje dosavadní správní praxe. Odvolání podané stěžovatelkou z důvodu právní jistoty nemůže na uvedeném závěru nic změnit. S ohledem na shora uvedené stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný využil možnosti vyjádřit se ke kasační stížnosti. Uvádí, že na základě ohlášení ze dne 14. 10. 2011, stavebníka P. S., vydal souhlas s provedením ohlášené stavby  novostavby rodinného domu v katastrálním území Nová Paka. Proti uvedenému souhlasu podala stěžovatelka dne 4. 11. 2011 odvolání, o kterém bylo rozhodnuto dne 28. 2. 2012 Krajským úřadem Královehradeckého kraje. Proti zamítavému rozhodnutí odvolacího orgánu podala stěžovatelka správní žalobu, o které krajský soud dosud nerozhodl. K argumentaci stěžovatelky odkázal žalovaný na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 92/2008  76 (všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), dle kterého vydáním souhlasu dle § 106 stavebního zákona vzniklo stavebníkovi konkrétní veřejnoprávní oprávnění provést ohlášenou stavbu a současně vznikla i povinnost všem ostatním subjektům provedení stavby strpět. Z tohoto důvodu je nutno souhlas považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí, proti kterému je nutno nejdříve podat odvolání a teprve následně správní žalobu. Žaloba stěžovatelky tak byla podána v rozporu s ustanovením § 5 s. ř. s. a žalovaný proto navrhuje kasační stížnost zamítnout. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatelka je ve smyslu ustanovení § 105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupena. Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Jediným a současně rozhodným důvodem kasační stížnosti je namítaná nezákonnost usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu, tj. kasační důvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Přezkum kasačního soudu se tak omezuje jen na posouzení otázky, zda byly v projednávané věci dány podmínky pro odmítnutí žaloby. Jinými slovy, zda souhlas stavebního úřadu, který stavební úřad činí k ohlášení či oznámení stavebníka dle ustanovení § 106 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které je možno napadnout žalobou ve správním soudnictví, a to po vyčerpání řádných opravných prostředků. Závěry krajského soudu, dle kterých je možno proti napadenému souhlasu podat žalobu dle ustanovení § 65 s. ř. s., a to až po vyčerpání řádného opravného prostředku, jsou zcela ve shodě s některými závěry Nejvyššího správního soudu. V rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, č. j. 4 Aps 7/2007  54, a ze dne 10. 7. 2008, č. j. 4 As 64/2007  65, Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že souhlasné sdělení stavebního úřadu je rozhodnutím v materiálním slova smyslu a tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V obou případech se jednalo o souhlas vydaný podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též „stavební zákon z r. 1976“). Oproti tomu v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Aps 1/2006  80, soud vyloučil, že akceptace ohlášení stavebních úprav je nezákonným zásahem. Nikoli však proto, že jde o rozhodnutí, ale proto, že sdělení stavebního úřadu dopadá jen na ohlašovatele a ostatní subjekty se proti němu mohou bránit toliko prostředky soukromého práva. Tento právní názor je obsažen i v rozsudku ze dne 26. 6. 2008, č. j. 7 As 1/2008  86, kde je uvedeno, že sdělení vydané podle § 57 odst. 2 stavebního zákona z r. 1976 je individuálním správním aktem vydaným v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a má přímé účinky jen na stavebníka. Na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jeho negativními důsledky se lze bránit v rámci soukromoprávní ochrany. V rozsudku ze dne 25. 6. 2009, č. j. 7 As 10/2009  86, jehož předmětem bylo zrušení sdělení o ohlášení a zastavení řízení ve věci stavebních úprav, soud vyslovil, že případy ohlášených staveb, které tomuto režimu neměly podléhat, jsou řešitelné postupem podle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. V rozsudku ze dne 13. 3. 2009, č. j. 5 As 7/2008  100, je, s poukazem na judikaturu Vrchního soudu v Praze a na názory zastávané odborníky na stavební právo, zaujat názor, že sdělení stavebního úřadu k ohlášení stavby není správním rozhodnutím, ale jiným opatřením a nápravy nesprávného opatření lze dosáhnout jen cestou nápravy nesprávných opatření podle zákona o obcích. Z těchto rozsudků lze tedy dovodit, že souhlas s ohlášením stavby rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. není. Vzhledem k rozdílným závěrům, které různé senáty zdejšího soudu při posuzování právní povahy i možnosti soudního přezkumu u jednotlivých souhlasů vydaných dle stavebního zákona zaujaly, zabýval se povahou souhlasu vydávaného dle stavebního zákona rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Ten také konstatoval, že pro takové posouzení není podstatné, zda se jednalo o souhlasy vydané dle stavebního zákona z roku 1976 či z roku 2006. Institut souhlasů byl upraven obdobně v obou zákonech. Rozdílný