3 As 157/2025 — Nejvyšší správní soud

3 As 157/2025- 38 - text  3 As 157/2025 - 41 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudkyň Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Mgr. P. K., zastoupený Mgr. Vilémem Kinem, advokátem se sídlem Trojská 334/50, Praha 8, proti žalovanému: Městský úřad Beroun, se sídlem Husovo náměstí 68, Beroun, o ochraně před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2025, č. j. 54 A 82/202433, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce je vlastníkem pozemku parc. č. XA v katastrálním území obce V., jehož součástí je stavba. Písemností ze dne 6. 11. 2024 žalovaný vyzval žalobce k účasti na kontrolní prohlídce této stavby s datem konání dne 5. prosince téhož roku. Kontrola zaměřená na zjištění povahy stavby pak v oznámeném termínu proběhla za účasti žalobce, dvou kontrolujících a starosty obce. [2] Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) se žalobce domáhal určení, že kontrolní prohlídka stavby, jakož i předešlá výzva k účasti na ní ze dne 6. 11. 2024, jsou nezákonnými zásahy. Žalobce považuje kontrolu za nelegitimní, neboť účel stavby byl kontrolujícím dostatečně znám. Nebylo tedy nutné jim umožnit vstup na pozemek a žalobce jej také neumožnil. Dokumentaci ke stavbě, která mu byla v průběhu kontrolujícími předána, nadto bylo možné zaslat poštou. Stejně tak podle žalobce nebyla nutná ani jeho účast jen pro účely pořízení fotografií stavby. V souvislosti s účastí na kontrolní prohlídce vznikla žalobci rovněž majetková a duševní újma. [3] Krajský soud napadeným rozsudkem žalobu jednak odmítl jako nepřípustnou, a sice v části, v níž mířila proti výzvě k účasti při kontrolní prohlídce. Posoudil ji jako toliko úkon, který sám o sobě do práv jednotlivce zasáhnout nemůže. Krajský soud v této souvislosti odkázal na související judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž zásah do práv jednotlivce představuje teprve rozhodnutí, jímž by mu byla uložena povinnost umožnit vstup na pozemek, resp. do stavby. Vzniklali žalobci v důsledku povinnosti zúčastnit se kontroly majetková či duševní újma, je pak podle krajského soudu již otázkou věcného posouzení žaloby. [4] V části, v níž žaloba zněla na určení nezákonnosti kontrolní prohlídky, ji krajský soud posoudil věcně a jako nedůvodnou zamítl. Zdůraznil, že provedení kontrolní prohlídky může představovat soudně napadnutelný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., byť jde o dílčí úkon, jehož zákonnost může být posouzena i v rámci přezkumu finálního aktu. Krajský soud předně poukázal na nesprávnost odkazu učiněného žalovaným ve výzvě k účasti na kontrolní prohlídce. Ta ve skutečnosti neprobíhala podle ustanovení § 227 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“), neboť toho času žalovaný nevedl se žalobcem správní řízení. Na postup žalovaného proto dopadala úprava stavební kontroly podle § 291 stavebního zákona. Nepřisvědčil však námitce, podle níž prohlídka nebyla legitimní. Žalovaný měl totiž důvodné podezření, že žalobce porušil právní předpisy realizací dříve již pravomocně nepovolené stavby. Postupoval přitom na základě informací získaných ze své úřední činnosti. Kontrolu přitom nelze nahradit jen pouhým čerpáním z obsahu již existujícího spisového materiálu, jak namítal žalobce. Právě takovým postupem by byl žalobce poškozen na svém právu na kontrole participovat. [5] Krajský soud také konstatoval, že v daném případě existovala důvodná pochybnost, že kontrolovaná stavba není výrobnou energie z obnovitelných zdrojů, nýbrž rekreační chatou. Vzhledem k tomu měl žalovaný jakožto obecní stavební úřad příslušnost k provedení kontroly. Nezákonnou pak nebyla ani účast starosty obce Vráž při kontrolní prohlídce, byť měl být v protokolu uveden jako přizvaná osoba, nikoli jako účastník řízení. Krajský soud rovněž nepřisvědčil námitce, že se kontrolující osoby chovaly konfrontačně. K dotčení práv žalobce nemohlo dojít tím spíše, že kontrolující osoby na předmětný pozemek vůbec nevstoupily a v souladu s kontrolním řádem pořídily fotografie objektu pouze z přilehlé ulice. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s. Navrhl, aby kasační soud rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. [7] Stěžovatel namítal, obdobně jako v předešlé žalobě, že stavebním úřadem příslušným pro povolování stavby výrobny z obnovitelných zdrojů energie je krajský úřad. Žalovaný naproti tomu v této věci nemá žádnou působnost, při kontrole proto jednal svévolně a v rozporu se zákonem. Kontrolující osoby podle stěžovatele během prohlídky budily dojem, že nejsou s to stavbu rekreační chaty od výrobny elektrické energie odlišit. Vzhledem k tomu byla kontrolní prohlídka neúčelná. [8] Postup žalovaného byl podle stěžovatele dále v rozporu se zákonem, neboť v době kontrolní prohlídky nebylo ještě pravomocně rozhodnuto o již dříve podané námitce podjatosti. Stěžovatel také nebyl povinen umožnit vstup na pozemek, neboť takový postup v daném případě vybočoval z mezí působnosti žalovaného vymezené stavebním zákonem. Nadto bylo i soudní řízení zatíženo procesní vadou, neboť krajský soud neprovedl důkazy výslechem osob, které byly kontrolní prohlídce přítomny. Nedostatečné je také odůvodnění napadeného rozsudku, neboť se v něm krajský soud nezabýval povahou posuzované stavby jakožto výrobny, ačkoli to je klíčové pro posouzení, zda žalovaný svým jednáním nepřekročil svou působnost. [9] Stěžovatel se také neztotožnil s odmítavým rozhodnutím krajského soudu ve vztahu k napadené výzvě k účasti na kontrolní prohlídce. Měl za to, že tato výzva představovala implicitní uložení povinnosti dostavit se na místo v určitý čas a obsahovala poučení o hrozbě pořádkové pokuty pro případ, že se jí adresát nepodrobí. [10] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou a proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Vady, kterými by byl povinen se zabývat i bez návrhu, byly součástí kasačních námitek. [12] Kasační stížnost není důvodná. [13] Kasační soud předně zkoumal zákonnost napadeného rozsudku v části, v níž krajský soud odmítl žalobu na určení nezákonnosti výzvy k účasti na kontrolní prohlídce. Zákon obecně charakterizuje soudní ochranu před nezákonným zásahem jako podpůrný prostředek před nezákonným, zejména faktickým, konáním nebo nekonáním správního orgánu, proti němuž není efektivní obrany prostředky plynoucími z úpravy postupů ve veřejné správě (§ 82, § 85 s. ř. s.). Zásahová žaloba je dále podle ustálené judikatury podpůrným prostředkem i ve vztahu k ostatním žalobním typům ve správním soudnictví (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015160, nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, Ústavního soudu však posléze pro jiné důvody zrušený). Rozšířený senát však v citovaném rozhodnutí současně připustil, že věcné projednání zásahové žaloby je vyloučeno v případech, v nichž je zjevné a nepochybné, že o nezákonný zásah z povahy věci jít nemůže. [14] To, zda autoritativní pokyn správního orgánu, zvláštními zákony často označovaný jako výzva, má již ze své podstaty kvalitu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., záleží především v následcích, které jeho adresátovi v jeho právní sféře způsobuje, nebo mu bezprostředně a nevyhnutelně způsobit může. Zásah do veřejných subjektivních práv musí mít proto již pojmově určitou intenzitu a musí působit přímo (srov. také rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/202061). [15] Žalovaný v projednávaném případě postupoval při výkonu stavební kontroly podle § 292 odst. 3 stavebního zákona. Podle něj platí, že „[n]a výzvu stavebního úřadu je povinen se kontroly zúčastnit stavebník, a jeli to nezbytné, též vlastník stavby, hlavní projektant, projektant, zhotovitel, stavbyvedoucí a osoba vykonávající stavební dozor. Výzva musí být písemná a doručuje se do vlastních rukou s nejméně pětidenním předstihem. Ve výzvě musí být uvedeno, kdo, kdy, kam, v jaké věci a z jakého důvodu se má dostavit a jaké jsou právní následky v případě, že se nedostaví.“ [16] Účelem této úpravy je zajistit součinnost stavebníka (a případně dalších osob) při stavební kontrole, s níž může být spojena také prohlídka stavby. Vydání a doručení výzvy samotné však bez dalšího n