5 Aos 1/2012

5 Aos 1/2012- 140 - text

5 Aos 1/2012 - 154

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci navrhovatelů: a) M. F., b) Mgr. J. K., Ph.D., c) MVDr. J. K., d) V. K., všichni zastoupeni Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem Advokátní kanceláře Šikola a partneři, s r.o., se sídlem v Brně, Dvořákova 13, proti odpůrci: Statutární město Ústí nad Labem, Velká Hradební 2336/8, Ústí nad Labem, zastoupené JUDr. Pavlem Klimešem, advokátem se sídlem v Praze, Dukelských hrdinů 14, za účasti osoby zúčastněné na řízení Saller Eta Estate CZ s.r.o., se sídlem v Otvicích, Obchodní zóna 266, IČ 28692641, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, o kasační stížnosti stěžovatelů: a) M. F., b) Mgr. J. K., Ph.D., c) MVDr. J. K., d) Saller Eta Estate CZ s.r.o., se sídlem v Otvicích, Obchodní zóna 266, IČ 28692641, proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. 7. 2012, č. j. 40 A 2/2012 - 71,

t a k t o :

- v odst. I. výroku, kterým byl návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení koridorů územní rezervy R111, R112 a R 113 v textové části v kapitole i) a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkresu základního členění území, v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres, včetně přílohy č. 2.1 Výkres koncepce dopravní infrastruktury, ve vztahu k navrhovatelům b) a c) zamítnut

- v odst. V. výroku kterým byl návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to podkapitoly c2) Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby v kapitole c) a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkresu základního členění území a v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres spočívající v zobrazení nově vymezovaných zastavitelných ploch stanovených v podkapitole c2) Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby v kapitole c), ve vztahu k navrhovatelům a) až c) zamítnut,

- v odst. VIII. a X. ve výrocích o náhradě nákladů řízení

z r u š u j e a věc s e v r a c í krajskému soudu v tomto rozsahu k dalšímu řízení.

O d ů v o d n ě n í :

Společně podaným návrhem se navrhovatelé a) M. F., b) Mgr. J. K., Ph.D., c) MVDr. J. K. a d) V. K. domáhali u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) zrušení 4 částí opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, vydaného usnesením zastupitelstva odpůrce č. 94/11 podle § 6 odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též „stavební zákon“).

Krajský soud rozsudkem ze dne 24. 7. 2012 v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/201, rozhodl tak, že:

Navrhovatelé a), b) a c) - dále také stěžovatelé a), b) a c) - napadli výroky I., V., VIII. A X. výše uvedeného rozsudku kasační stížností, když rozhodnutí krajského soudu považují ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), za nezákonné, částečně nepřezkoumatelné a zatížené vadami řízení.

Výrok VII. rozsudku krajského soudu napadla kasační stížností v řízení před krajským soudem osoba na řízení zúčastněná Saller Eta Estate CZ s.r.o., dále také stěžovatel d) z důvodu, že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném posouzení právní otázky, skutkové závěry soudu nemají oporu ve spise a řízení před krajským soudem bylo zmatečné, neboť nebyly splněny některé podmínky řízení.

Stěžovatelé b) a c) ve společné kasační stížnosti napadají výrok I. napadeného rozsudku, kterým krajský soud návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení koridorů územní rezervy R111, R112 a R 113 v textové i grafické části ve vztahu k navrhovatelům b) a c) zamítl.

Stěžovatelé a), b) a c) kasační stížností napadají výrok V. napadeného rozsudku, kterým krajský soud návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby v textové i grafické části ve vztahu k navrhovatelům a), b) a c) zamítl.

Stěžovatelka a) kasační stížností napadá výrok VIII. rozsudku krajského soudu, dle kterého je odpůrce povinen zaplatit navrhovatelce a) náhradu nákladů řízení v částce 5380 Kč do třiceti dnů od právní moci rozsudku.

Stěžovatelé b) a c) kasační stížností napadají výrok X. rozsudku krajského soudu, dle kterého navrhovatelé b) a c) a odpůrce nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Důvody kasační stížnosti stěžovatelů a), b) a c)

Stěžovatelé v kasační stížnosti napadají výroky krajského soudu, kterými byl zamítnut jejich návrh na zrušení územního plánu v části vymezující územní rezervu R111, R112 a R113 a v části vymezující nové zastavitelné plochy. Stížními námitkami stěžovatelé taktéž napadají závislé výroky o náhradě nákladů řízení.

Ve vztahu k územní rezervě stěžovatelé namítají, že byla vymezena v rozporu se zákonem a principem proporcionality, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku obrany osob dotčených vymezením územní rezervy, otázku podstatné úpravy návrhu územního plánu a otázku nezákonnosti vymezení územní rezervy z důvodu její časové neurčitosti způsobující nepřiměřenou nejistotu stěžovatelů. Krajský soud podle stěžovatelů také pochybil, když se nezabýval jejich námitkou nesplnění zákonných podmínek pro vymezení územní rezervy. Stěžovatelé v kasační stížnosti namítají také vadu řízení před krajským soudem z důvodu nesprávné interpretace závěrů Nejvyššího správního soudu ohledně procesní pasivity navrhovatele v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy. Vadu řízení před krajským soudem stěžovatelé spatřují i ve skutečnosti, že závěr krajského soudu nemá oporu ve spise, a ve skutečnosti, že se krajský soud nevypořádal se všemi námitkami uplatněnými v jejich návrhu na zrušení napadených částí opatření obecné povahy.

Závěrečný návrh stěžovatelů a), b) a c)

Stěžovatelé a), b) a c) v kasační stížnosti navrhují, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu v napadených výrocích a dnem vyhlášení rozsudku zrušil opatření obecné povahy - Územní plán Ústí nad Labem, vydaný zastupitelstvem města Ústí nad Labem usnesením č. 94/11 ze dne 15. 12. 2011, a to v následujících částech:

- 1. V textové části se v kapitole i) „Vymezení ploch a koridorů územních rezerv a stanovení možného budoucího využití, včetně podmínek pro jeho prověření“ zrušuje vymezení koridorů územní rezervy R111 (Polookružní systém – úsek Bukov – Žižkova ul.), R112 (Polookružní systém – úsek Žižkova ul. – ul. Pražská) a R113 (polokružní systém – úsek ul. Pražská – Opletalova ul.),

- v grafické části se v grafické příloze č. 1 – „Výkres základního členění území“, v grafické příloze č. 2 – „Hlavní výkres“ včetně přílohy 2.1 „Výkres koncepce dopravní infrastruktury“ zrušuje vymezení koridorů územní rezervy R111 (Polookružní systém – úsek Bukov – Žižkova ul.), R112 (polokružní systém – úsek Žižkova ul. – ul. Pražská) a R113 (Polookružní systém – úsek ul. Pražská – Opletalova ul.).

- 2. V textové části se v kapitole c) „Urbanistická koncepce včetně vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně“ zrušuje podkapitola c2 „Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby“,

- v grafické části se v grafické příloze č. 1 – „Výkres základního členění území“ a v grafické příloze č. 2 – „Hlavní výkres“, zrušuje zobrazení odpovídající všem nově vymezovaným zastavitelným plochám stanoveným v kapitole c) „Urbanistická koncepce včetně vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně“, podkapitole c2) „Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby“,

a dále, aby odpůrci uložil povinnost nahradit stěžovatelům náklady řízení do 30 dnů od právní moci rozsudku, nebo alternativně, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu v napadených výrocích a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

Vyjádření odpůrce

Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelé a), b) a c) fakticky pouze opakují argumentaci uvedenou již v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy, ke které se již dříve podrobně vyjadřoval. Odpůrce navrhuje, aby kasační stížnost stěžovatelů a), b) a c) byla v plném rozsahu zamítnuta a jemu byla přiznána náhrada nákladů řízení.

Zásah do práv stěžovatelů vymezením územní rezervy

Stěžovatelé b) a c) v kasační stížnosti nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nedůvodnosti jejich návrhu na zrušení vymezení koridorů územní rezervy R111, R112 a R113 v textové i grafické části územního plánu. Územní rezerva byla podle stěžovatelů vymezena v rozporu se zákonem i principem proporcionality a vážně zasahuje do jejich práv. Stěžovatelé proto Nejvyšší správní soud žádají, aby vymezení předmětných koridorů územní rezervy zrušil.

Stěžovatelé uvádějí, že jedním z požadavků zadání územního plánu bylo vytvořit koncepci dopravy ve městě. V rámci konceptu územního plánu bylo navrženo řešení formou objízdné polookružní komunikace propojující významné městské radiály. Uvedené řešení by svou realizací významně negativně zasáhlo výrazné množství občanů a vlastníků, desítky pozemků by zřejmě musely být vyvlastněny, ostatní dotčení vlastníci by byli na svých právech omezeni. Po značném množství námitek ze strany dotčených vlastníků a zástupce veřejnosti a připomínek ze strany veřejnosti bylo uvedené řešení ve fázi po veřejném projednání návrhu územního plánu „převedeno“ do územní rezervy.

Veřejné projednání návrhu územního plánu se uskutečnilo dne 15. 6. 2011. Stavby, které byly součástí „dopravního radiálně okružního skeletu“, byly ještě v návrhu územního plánu vedeny jako veřejně prospěšné stavby. O převodu do územní rezervy rozhodlo zastupitelstvo svým usnesením č. 81/11 na svém zasedání dne 22. 9. 2011, tedy po veřejném projednání návrhu územního plánu. Následně byl územní plán vydán jako opatření obecné povahy usnesením zastupitelstva ze dne 15. 12. 2011, kde jsou již stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“ vedeny jako územní rezerva.

Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že vymezenou územní rezervou je nezákonným a nepřiměřeným způsobem zasaženo do jejich práv, přestože bylo dotčeným vlastníkům včetně stěžovatelů zdánlivě částečně vyhověno převedením celého okružního skeletu z koridoru návrhového do koridoru v územní rezervě.

Ve smyslu § 36 a § 43 stavebního zákona č. 183/2006 Sb., jsou jako územní rezerva vymezovány plochy a koridory, u nichž má dojít k prověření možnosti budoucího využití, přitom jejich dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití. Územní rezerva tak podle stěžovatelů určitým způsobem fakticky blokuje využití území po dobu této blokace. Současně neustále hrozí skutečná změna územního plánu a následná realizace prověřovaného využití. Územní rezerva se svou povahou velice podobá stavební uzávěře, u které není pochyb, že do práv jí dotčených vlastníků zasahuje.

Za situace, kdy by mělo dojít k vyvlastňování a následnému bourání nemovitostí, se dotčení vlastníci nacházejí po dobu trvání územní rezervy v enormní nejistotě, co se s jejich vlastnictvím stane, jestli do něj mají nadále investovat, či nikoliv. Již zařazením pozemků do územní rezervy se stává nemovitost prakticky neprodejnou, neboť, kdo by si koupil dům, u kterého vážně hrozí, že bude za několik let vyvlastněn a zdemolován. Územní rezerva tak nepochybně představuje zásah do vlastnických práv těch, jejichž pozemky jsou územní rezervou dotčeny.

Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ve vztahu k vymezení územní rezervy pro veřejně prospěšnou stavbu dopravní infrastruktury poukazuje na skutečnost, že přeřazením dotčených pozemků do územní rezervy se zadáním územních studií pro jejich využití, nedošlo k omezení vlastnických práv žádným zásadním způsobem, naopak byly vytvořeny podmínky pro zvážení argumentace všech zúčastněných stran a nalezení nejlepšího řešení.

Obrana osob dotčených územní rezervou

Stěžovatelé v kasační stížnosti namítají nesprávnost následujícího závěru krajského soudu: „Soud pak v rámci svého přezkumu může zasáhnout zrušením části územního plánu ve vztahu k územní rezervě až ve chvíli, kdy by se jednalo o dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při vypracování územní studie, na jejímž základě by měly být zpracovány podklady pro případnou změnu územního plánu.“

Uvedený výklad krajského soudu stěžovatelé považují za rozporný s legislativně stanovenými možnostmi ochrany práv dotčených osob, když zákonem byl stanoven mechanismus ochrany osob dotčených opatřením obecné povahy na základě § 101a a násl. s. ř. s. Uplatnil-li by se výklad krajského soudu, že územní rezerva začne být nezákonnou teprve po několika letech od jejího vymezení, za současné nečinnosti ohledně prověření podmínek využití území, byly by dotčené osoby fakticky zbaveny možnosti domáhat se soudní ochrany.

Skutečnost, že již vymezením územní rezervy může být zasaženo do práv dotčených vlastníků, vyplývá podle stěžovatelů také z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2010, č. j. 5 Ao 1/2010 - 91, ve kterém soud sice neshledal důvody pro zrušení napadených částí územního plánu, nicméně bez dalšího aplikoval test proporcionality, a to nejen ve vztahu k vymezované veřejně prospěšné stavbě, ale i územní rezervě pro takovou stavbu.

Nejvyšší správní soud z odůvodnění nyní kasační stížností napadeného rozsudku zjistil, že krajský soud napadený závěr vyslovil pouze ve vztahu k hodnocení působení územní rezervy z pohledu časového, nikoliv jako obecný závěr pro možnost ochrany práv stěžovatelů dotčených vymezením koridoru územní rezervy dle § 101a a násl. s. ř. s.

S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud předmětnou námitku nesprávného posouzení právní otázky krajským soudem v tomto směru neshledal důvodnou. Argumentace stěžovatelů totiž směřuje proti závěru krajského soudu přenesenému do obecné roviny možnosti ochrany práv osob dotčených vymezením územní rezervy. V této obecné rovině však krajský soud svůj závěr nevyslovil a ochranu osob dotčených opatřením obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. přezkumem jednotlivých námitek nezákonného a neproporcionálního vymezení územní rezervy připustil.

Podstatná úprava návrhu územního plánu

Stěžovatelé ve svém návrhu na zrušení části opatření obecné povahy namítali pochybení odpůrce při vymezení územní rezervy spočívající ve skutečnosti, že nedošlo k provedení opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu ve smyslu § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., po přeřazení veřejně prospěšné stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“ do územní rezervy po veřejném projednání návrhu územního plánu. Stěžovatelé závěry krajského soudu ohledně vypořádání této jejich námitky považují za nejednoznačné a nesprávné a namítají tak částečnou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku i nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení. Tvrzenou nesprávně posouzenou právní otázkou je otázka, zda po veřejném projednání návrhu územního plánu došlo k jeho podstatné úpravě přeřazením veřejně prospěšné stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“ do územní rezervy a zda tedy bylo třeba konat opakované veřejné projednání či nikoliv.

Stěžovatelé v kasační stížnosti argumentují, že odpůrce přeřazením veřejně prospěšné stavby do územní rezervy dotčeným osobám zdánlivě částečně vyhověl, ve skutečnosti však bylo vymezením územní rezervy vážně zasaženo do jejich práv. Přitom vymezení rezervy neplní v daném případě smysl a účel ustanovení § 36 a 43 stavebního zákona. O převodu do územní rezervy rozhodlo zastupitelstvo města na základě velkého odporu veřejnosti a velkého množství námitek a připomínek týkajících se uvedených staveb. Dotčeným vlastníkům nebylo umožněno, aby se vyjádřili k novému stavu – zařazení svých pozemků do územní rezervy. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že vymezení územní rezervy je natolik podstatnou změnou územního plánu, že se mělo opakované veřejné projednání konat. V rámci opakovaného veřejného projednání by mohli dotčení vlastníci vznést takové námitky, jako je např. potřeba stanovení jasného časového rámce pro prověření využití území, a odpůrce by na ně mohl včas reagovat. Přeřazením staveb „dopravního radiálně okružního skeletu“ z veřejně prospěšných staveb do územní rezervy mohlo dojít také ke snížení relevance některých námitek stěžovatelů a naopak k objevení se námitek nových. Tyto nové námitky však stěžovatelé neměli možnost uplatnit právě z důvodu, že se i přes takto podstatnou změnu návrhu územního plánu nekonalo opakované veřejné projednání.

Stěžovatelé dále uvádějí, že se odpůrce s některými jejich námitkami vůbec nevypořádal, když zejména nereagoval na námitky stěžovatele b), že dojde k omezení vlastnických práv, či že nemovitosti budou neprodejné nebo výrazně klesne jejich kupní cena. Obě námitky mají podle stěžovatelů stejnou platnost i po převedení předmětných staveb do územní rezervy.

Nejvyšší správní soud z napadeného rozsudku zjistil, že krajský soud se k otázce, zda vymezení územní rezervy v území dotčeném původně návrhem veřejně prospěšné stavby je podstatnou úpravou návrhu územního plánu, konkrétně nevyjádřil.

Krajský soud k této otázce v napadeném rozsudku uvedl:

„Mezi stranami není sporné, že objízdná polokružní komunikace (dopravní radiálně okružní skelet) zařazená původně mezi veřejně prospěšné stavby, byla po zhodnocení námitek uplatněných ve fázi po veřejném projednání návrhu územního plánu zařazena do územních rezerv. Strany se však neshodují v tom, zda bylo nutné po této změně konat nové veřejné projednání. … Soud má za to, že proces pořizování územního plánu je procesem dynamickým, což znamená, že obsah připravovaného územního plánu se mění v závislosti na tom, jakou fází prochází, nelze mít za to, že v případě vyhovění některým námitkám, bude vždy opět konáno veřejné projednání. Úvaha o tom, zda se jedná o podstatnou úpravu návrhu územního plánu, závisí vždy v konkrétním případě na posouzení veřejných i soukromých zájmů, které v daném případě mohou být úpravou dotčeny. Ne každé dotčení soukromých či veřejných zájmů však vyvolává nutnost dalšího veřejného projednání, musí se jednat o změnu návrhu územního plánu takovou, která se podstatně dotýká uvedených zájmů. Jak vyplývá z dosud uvedeného, převedením do územní rezervy vymezených ploch R111, R112, R113 byl „zakonzervován“ stávající stav využití území. K tomu je třeba uvést, že i navrhovatelé jako zkrácení svých práv vnímají změnu stávajícího stavu a nikoliv jeho setrvání, domáhají se tedy v podstatě toho, aby stav, který je stanoven územní rezervou jako prozatímní, byl stanoven jako trvalý.“ Poté krajský soud dospěl k závěru, „že po formální i materiální stránce je vymezení územních rezerv R111, R112, R113 dostatečně určité, srozumitelné, přiměřené a v souladu s příslušnými předpisy, …“

Protože stěžovatelé b) a c) požádali, mimo jiné, o soudní přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, o čemž svědčí strana 9 písm. e) jejich návrhu, bylo povinností krajského soudu s tímto jejich požadavkem se vypořádat. To však krajský soud zcela jasným a přezkoumatelným způsobem neučinil.

Z obsahu správního spisu vyplývá, že zastupitelstvo města Ústí nad Labem schválilo dne 26. 4. 2007 pod č. 77/07 Návrh na pořízení nového územního plánu Statutárního města Ústí nad Labem. Byl zpracován Koncept územního plánu, v němž v kapitole Urbanistická koncepce včetně vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně je mimo jiné uvedeno, že cílem urbanistické koncepce ÚP Ústí nad Labem je formovat město a jeho zázemí jako multifunkční strukturu, ve které mají a budou mít místo všechny městotvorné funkce, vzájemně se doplňující a ve svém rozvoji podporující. Pro naplnění tohoto cíle jsou definovány hlavní zásady urbanistického návrhu ÚP Ústí nad Labem, (mimo jiné) koncepčně nově navržené dopravní řešení v souladu se Zadáním a podmínkami zhotovitele, které ve své konečné cílové fázi zakotvuje do území optimální dopravní radiálně okružní skelet, umožňující jak jeho postupné budování, tak adekvátní doplnění funkční urbanistické struktury města. Dopravě se textová část konceptu podrobněji věnuje na č. l. 110 a násl. V grafické části konceptu se výkres č. 3 věnuje veřejně prospěšným stavbám, opatřením a asanacím. Veřejně prospěšné stavby v dopravě jsou vyznačeny fialově s číselným označením D1- jde o radiálně okružní skelet.

Není pochyb o tom, že tzv. „dopravní radiálně okružní skelet“ byl v návrhu územního plánu zařazen do veřejně prospěšných staveb, přičemž stěžovatelé b) a c) byli těmito veřejně prospěšnými stavbami přímo dotčeni na svých vlastnických právech. Stěžovatel c) uplatnil námitku (námitka je v rozhodnutí o námitkách uvedena pod č. 64) proti celé této stavbě, která měla zasáhnout do pozemků v jeho vlastnictví č. 1078/1, 1078/3, 1078/4, 1077/4, 1079/3 v k. ú. Bukov. Namítal velký zásah do svého vlastnictví i možnou likvidaci povolání a podnikání. Jednalo se totiž o veřejně prospěšnou stavbu označenou jako „D8“ – trasa tunelu na p. p. č. 1078/1 v k. ú. Bukov. Stěžovatel b) uplatnil námitku (námitka je v rozhodnutí o námitkách uvedena pod č. 191) s vedením trasy tunelu na jeho pozemcích p. č. 1106,1108, 1368/6, 1105/3 v k. ú. Bukov. Namítal velký zásah do svého vlastnictví, zmaření svých životních plánů a investic, dále, že vybudováním tunelu dojde k protnutí jeho dalších pozemků, které pro něj pak zůstanou nevyužitelné atd.

Veřejné projednání návrhu územního plánu se uskutečnilo dne 15. 6. 2011. Na základě usnesení Zastupitelstva města ÚnL č. 8/11 ze dne 22. 9. 2011 byl „dopravní radiálně okružní skelet“ vyjmut z veřejně prospěšných staveb a z návrhových ploch a byl přeřazen do ploch územních rezerv. Územní plán Ústí nad Labem byl vydán 15. 12. 2011. O námitkách stěžovatelů b) a c) bylo rozhodnuto prakticky stejně tak, že se jim částečně vyhovuje tím, že dopravní radiálně okružní skelet byl na základě usnesení Zastupitelstva města ÚnL č. 8/11 ze dne 22. 9. 2011 vyjmut z veřejně prospěšných staveb a z návrhových ploch a byl přeřazen do ploch územních rezerv. Na konkrétní námitky obou stěžovatelů nebylo reagováno.

Stěžovatelé b) a c) neměli možnost se k této změně návrhu územního plánu vyjádřit.

Podle § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012), dojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, posoudí se přiměřeně podle ustanovení § 50 a koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených orgánů.

Nejvyšší správní soud poukazuje na výklad k otázce opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu uveřejněný na portále Ministerstva pro místní rozvoj, které jako ústřední správní úřad ve věcech územního plánování v rámci své metodické činnosti usměrňuje a sjednocuje výkon státní správy a praxi orgánů územního plánování. Ministerstvo za podstatnou úpravu návrhu definuje situace, kdy jsou úpravou návrhu územního plánu nově dotčeny veřejné zájmy (dotčený orgán nemohl uplatnit své stanovisko), nebo jsou úpravou nově dotčena vlastnická práva (vlastník nemohl uplatnit námitku), nebo je-li úpravou podstatně změněn návrh řešení (veřejnost nemohla uplatnit své připomínky).

Také z webových stránek Ústavu územního rozvoje (jako organizační složky státu zřízené za účelem poskytování odborného zázemí a pomoci při výkonu kompetencí Ministerstva pro místní rozvoj, předmětem jehož činnosti je také metodická činnost v oboru územního plánování) lze zjistit, že za podstatnou úpravu návrhu územního plánu se považuje i taková změna územního plánu, ke které mohly být uplatněny nové námitky vlastníků pozemků a staveb dotčených touto úpravou.

Výklad § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012) činil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 7/2011 - 74, v němž dospěl k závěru, že pokud úpravy nezměnily charakter přijímaného územního plánu a jím řešeného území v podstatných rysech, nebylo třeba opakované projednání návrhu. Ze stejného závěru vycházel např. i rozsudek téhož soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 - 85.

Podle § 172 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, k návrhu opatření obecné povahy může kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání ústní připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění.

Podle § 172 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění. Zmeškání úkonu nelze prominout. O námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§ 173 odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy.

V případě tvorby a přijímání nového územního plánu města Ústí nad Labem bylo třeba postupovat podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), podle jeho Hlavy III., Dílu 3, Oddílu 2. Podle § 43 odst. 4, věty poslední, se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. O konceptu územního plánu se koná veřejné projednání. Do 15 dnů ode dne veřejného projednání může každý uplatnit své připomínky. Ve stejné lhůtě mohou vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti uplatnit své námitky. K později uplatněným připomínkám a námitkám se nepřihlíží. O upraveném a posouzeném návrhu územního plánu se koná veřejné projednání (§ 52 odst. 1, věta první stavebního zákona), koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených orgánů. Stanoviska dotčených orgánů, námitky a připomínky lze uplatnit nejpozději při opakovaném veřejném projednání, jinak se k nim nepřihlíží. (§ 52 odst. 2 stavebního zákona), nejpozději při veřejném projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce 2 námitky, ve kterých musí uvést odůvodnění, údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a vymezit území dotčené námitkou (§ 52 odst. 3, věta první stavebního zákona).

Územní rezerva v době vydání napadeného opatření obecné povahy představovala ve smyslu § 36 odst. 1 stavebního zákona č. 183/2006 Sb., vymezené plochy a koridory s cílem prověřit možnosti budoucího využití, kdy dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití. V posuzované věci tak konečné řešení přijaté územním plánem umožňovalo v koridoru vymezené územní rezervy povolovat pouze takové změny v území, které neznemožní nebo podstatně neztíží budoucí záměr veřejně prospěšné stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“.

V případě nekonání opakovaného veřejného projednání ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona nemají ti, kteří jsou dotčeni novou úpravou návrhu územního plánu, možnost se k nové úpravě vyjádřit, protože zákon takovou možnost neupravuje. Jedině v případě dojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených orgánů, přičemž stanoviska dotčených orgánů, námitky a připomínky lze uplatnit nejpozději při opakovaném veřejném projednání, jinak se k nim nepřihlíží. Protože námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti, v případě vymezení koridorů územní rezervy by i vlastníci pozemků, kteří byli návrhem územního plánu v tomto směru dotčeni, by mohli v daném případě nejpozději při opakovaném veřejném projednání uplatnit připomínky, nikoliv námitky. Jinou obranu jim zákon, jak výše uvedeno, nepřiznává.

Lze tedy uzavřít, že krajský soud se měl zcela jasně vyjádřit k tomu, zda převedení veřejně prospěšné stavby „dopravního radiálně okružního skeletu“ do územních rezerv je podstatnou úpravou návrhu územního plánu a zda tato úprava změnila či nikoliv charakter přijímaného územního plánu a jím řešeného území v podstatných rysech, a tedy zda se mělo konat opakované veřejné projednání ve smyslu § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., respektive zda tím, že se toto opakované veřejné projednání nekonalo a tím nebylo veřejnosti umožněno vyjádřit se k této změně návrhu územního plánu, odpůrce porušil zákonem předepsaný postup při vydávání opatření obecné povahy a tím porušil procesní práva stěžovatelů jakožto vlastníků pozemků a staveb v koridoru vymezené územní rezervy, nebo nikoliv. V případě závěru, že nebylo třeba opakované veřejné projednání návrhu územního plánu, bylo třeba vyjádřit se k tomu, zda odpůrce neměl postupovat podle § 172 odst. 5 věty čtvrté správního řádu. Protože tak krajský soud neučinil, je jeho rozsudek v tomto rozsahu nepřezkoumatelný.

Z rozsudku ze dne 16. 2. 2009, č. j. 5 Azs 121/2008 - 91, v němž Nejvyšší správní soud řešil otázku nepřezkoumatelnosti, vyplývá: „Dle setrvalé judikatury Ústavního soudu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, zveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, dosud nezveřejněn) jedním z principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (ve správním soudnictví viz ustanovení § 54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces.

Uvedená stálá judikatura Ústavního soudu měla – ve vztahu k odůvodnění správních rozhodnutí, pro něž platí zásadně stejné principy – svého předchůdce v judikatuře Vrchního soudu v Praze, např. v jeho rozhodnutí ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92 (zveřejněno v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 27/1994 a ve Správním právu č. 2/1994, str. 90) a našla svůj odraz i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 7 As 60/2003 - 75, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 - 93). Této judikatuře je společné, že není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud při vypořádávání se touto argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede, v čem (tj. v jakých konkrétních aspektech resp. důvodech právních či případně skutkových) její nesprávnost spočívá.“

Otázka, zda opatření obecné povahy bylo v daném případě vydáno zákonem stanoveným způsobem, je přitom otázkou zcela zásadní. Pokud by bylo třeba opakované veřejné projednání, jak tvrdí stěžovatelé b) a c), pak opatření obecné povahy nebylo přijato v souladu se zákonem a bylo třeba návrhu stěžovatelů v tomto směru vyhovět. V takovém případě by stěžovatelé také mohli a měli uplatnit všechny svoje připomínky nejpozději u opakovaného veřejného projednání územního plánu. Na jejich připomínky by pak musel reagovat odpůrce. Z tohoto hlediska se proto jeví další kasační námitky stěžovatelů, tedy tvrzená časová neurčitost územní rezervy způsobující nepřiměřenou nejistotu stěžovatelů, nesplnění zákonných podmínek pro vymezení územní rezervy, neboť územní rezerva neplní smysl a účel podle ustanovení § 36 a 43 stavebního zákona a zatěžuje dotčené vlastníky nedůvodně a neopodstatněně, předčasnými.

Nejvyšší správní soud proto rozsudek krajského soudu v napadené části v odst. I. výroku, kterým byl návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2011, č. j. MM/OUPSM/NUP/986/2011, a to vymezení koridorů územní rezervy R111, R112 a R 113 v textové části v kapitole i) a v grafické části v grafické příloze č. 1 Výkresu základního členění území, v grafické příloze č. 2 Hlavní výkres, včetně přílohy č. 2.1 Výkres koncepce dopravní infrastruktury, ve vztahu k navrhovatelům b) a c) zamítnut, zrušil a věc mu vrátil v tomto rozsahu k dalšímu řízení.

Stěžovatelé a), b) a c) v kasační stížnosti napadají také výrok V. rozsudku krajského soudu, kterým byl zamítnut jejich návrh na zrušení územního plánu, a to v části vymezující nové zastavitelné plochy. Pochybení krajského soudu stěžovatelé spatřují ve skutečnosti, že se krajský soud nezabýval jejich námitkami v tomto směru, a to v rozporu s požadavky zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního i judikatury Nejvyššího správního soudu. Podle stěžovatelů krajský soud svým postupem odmítl poskytnout jejich právům ochranu a v napadené části učinil svůj rozsudek nezákonným a nepřezkoumatelným.

Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud v otázce nezákonného vymezení nových zastavitelných ploch interpretoval závěry Nejvyššího správního soudu nesprávně, když se jejich námitkami odmítl zabývat bez jakékoliv další úvahy. Z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu podle stěžovatelů vyplývá, že „procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116). Nejvyšší správní soud již několikrát podle citovaného usnesení postupoval, když se vždy důkladně zabýval tím, zda v daném případě předchozí nepodání námitek k návrhu územně plánovací dokumentace znamená, že se soud těmito námitkami nemá vzhledem k okolnostem případu a dotčeným veřejným zájmům vůbec zabývat, nebo je naopak na místě námitky přezkoumat.

V této souvislosti stěžovatelé odkazují především na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43: „Nejvyšší správní soud pak přistoupil k posouzení jednotlivých žalobních námitek navrhovatelů s tím, zda je pro jejich posouzení relevantní skutečnost, že navrhovatelé z důvodu ryze subjektivních nebyli aktivní při podávání námitek a připomínek v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy.“ Soud v uvedeném rozhodnutí dospěl k závěru, že „vzhledem k tomu, že nedošlo k porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy, shledal Nejvyšší správní soud námitku …. nedůvodnou.“ ……. „ke zrušení územně plánovacího opatření obecné povahy by měl proto soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.“

Stěžovatelé zásadní pochybení krajského soudu shledávají v tom, že v rozporu s dosavadní judikaturou žádnou úvahu ve smyslu usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 2/2010 – 116 v jejich věci neprovedl.

Podle stěžovatelů jsou podmínky pro zrušení napadených částí územního plánu týkajících se enormního rozšiřování nových zastavitelných ploch v jejich případě splněny, neboť došlo „k porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy“, a to „k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku“. Porušení stavebního zákona i zákona o ochraně zemědělského půdního fondu byla v daném případě natolik markantní a rozsáhlá, a dotkla se natolik vážnou měrou chráněných veřejných zájmů, že důvody ke zrušení napadených částí územního plánu převýší i nad zájmem na ochraně právní jistoty osob, které se na nezákonně schválený územní plán s důvěrou spoléhaly.

Ve své argumentaci stěžovatelé také zdůrazňují, že v průběhu procesu pořizování územního plánu nebyli zcela nečinní, neboť namítali dotčení svých práv veřejně prospěšnými stavbami, které byly do územního plánu navrhovány právě z důvodu, že nově vymezované zastavitelné plochy, výrazně rozšiřující zastavěnou plochu města, budou generovat zvýšené nároky na dopravu. Jednalo se tedy o námitky úzce související s namítaným nezákonným vymezováním obrovského množství nových zastavitelných ploch.

Odpůrce se ve svém vyjádření k otázce vymezení nových zastavitelných ploch ztotožnil se závěrem krajského soudu, že stěžovatelé v procesu projednávání a přijímání územního plánu nevznášeli žádné námitky, a že tedy z tohoto důvodu nemohou tyto námitky vznášet až v rámci soudního přezkumu. S ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 6 Ao 5/2011 odpůrce konstatuje, že v rámci vynětí pozemků ze zemědělského půdního fondu došlo ve všech případech k zachování zákonného postupu a vyžádání stanovisek všech dotčených orgánů. Zákonný postup byl zachován i v případě tzv. agregace a dostatečné specifikace nově vymezovaných území, včetně odůvodnění. Z žádného zákonného předpisu nevyplývá povinnost udávat výměru jednotlivých ploch, a skutečnost, že takovýto údaj nebyl v době projednávání k dispozici, nemůže podle názoru odpůrce zakládat jakékoliv porušení zákonného procesu projednávání územního plánu. Pořizovatel nicméně v kapitole c2) nakonec nad rámec zákonných povinností tyto údaje v územním plánu uvedl, což však nemůže mít žádný význam pro zpochybnění jak procesu projednání územního plánu, tak i jeho obsahu. Z těchto skutečností podle odpůrce vyplývá, že nedošlo k „porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících veřejné zájmy v nezanedbatelné míře“.

Krajský soud námitku nezákonnosti vymezování nových zastavitelných ploch, a rozpor s požadavky na ochranu zemědělského půdního fondu shledal nedůvodnou, když na straně jedné konstatoval, že rozsah přípustných námitek vlastníků nemovitostí není omezen pouze na části nemovitostí dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření nebo zastavitelných ploch, nýbrž námitky se mohou týkat jakékoliv části návrhu územního plánu, nebo i postupu při jeho zadání či zpracování, přičemž na straně druhé s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (k otázce meritorního projednání jednotlivých námitek neuplatněných v procesu přijímání napadeného opatření obecné povahy) a na znění ustanovení § 101d odst. 1 s. ř. s., dospěl k závěru, že „navrhovatel nadaný aktivní legitimací musí pochybení odpůrce namítat nejen v řízení před soudem, ale zároveň i v předchozím řízení při přijímání opatření obecné povahy. V případě, že tak navrhovatel v předchozím řízení neučinil, soud posoudí, zda tak učinit mohl, od čehož se pak bude odvíjet rozsah přezkumu opatření obecné povahy soudem.“ Krajský soud v napadeném rozsudku dále argumentoval, že z rekapitulace námitek navrhovatelů je patrné, že nic nenamítali proti vyhodnocení potřeby nových zastavitelných ploch, či vůči rozsahu a způsobu odnímání ploch ze zemědělského půdního fondu. Podle krajského soudu tak navrhovatelé jednali v rozporu se zásadou „každý si musí hájit svá práva“ a v této části návrhu se snaží nahradit svou procesní pasivitu v předchozím řízení. Soud však nemůže s ohledem na stávající dělbu moci nahrazovat funkci správních orgánů vydávajících opatření obecné povahy, neboť úkolem soudu je toliko přezkum jejich postupu. Krajský soud je názoru, že nemůže přezkoumávat tvrzení navrhovatelů, k nimž se neměl v průběhu pořizování územního plánu možnost odpůrce relevantně vyjádřit.

Z obsahu odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu vyplývá, že krajský soud neprovedl úvahu ve smyslu usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, jak mu stěžovatelé a), b) a c) v kasační stížnosti vytýkají.

Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116 dospěl k tomuto závěru: „ Skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. soudního řádu správního) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích řízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace.

Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud (§ 101a a násl. s. ř. s.) s přihlédnutím, ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jímž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech.“

V rozsudku ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, Nejvyšší správní soud vážil, zda (v uvedené právní věci v níž šlo o změnu územního plánu obce M.) existuje závažný důvod, pro který by v případě důvodnosti některé z navrhovateli předestřených námitek mohl přistoupit ke zrušení části nebo celého napadeného opatření obecné povahy a porušit tak právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy změn územního plánu a nyní tento změněný územní plán respektují, a uvedl: „Rozšířený senát ve svém citovaném usnesení takové závažné důvody blíže nespecifikoval; z jeho argumentace však vyplývá, že by se muselo jednat o skutečnost nebo zájem, který by převážil nad právní jistotou osob jednajících s důvěrou v přijaté změny. Rozhodující první senát je přesvědčen, že za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Zda se jedná o závažný důvod je třeba posoudit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu a snesené argumenty stran řízení…“ V uvedené právní věci došel soud k závěru, že bylo porušeno kogentní ustanovení § 55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., vyjadřující zásadní zájem na ochraně hodnot v území včetně krajiny a současně předurčující průběh přijímání a obsah opatření obecné povahy, neboť nejsou-li naplněny požadavky tohoto ustanovení, nelze vůbec ve změně územního plánu vymezit nové zastavitelné plochy. I když ve výše uvedené věci bylo rozhodnuto podle znění § 101d odst. 1 s. ř. s., podle něhož při rozhodování soud posuzuje soulad opatření obecné povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán právními důvody návrhu, je použitelné v daném případě i podle znění § 101d odst. 1 s. ř. s. po 31. 12. 2011, podle něhož při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu, protože návrh navrhovatelů takové body obsahuje.

Vzhledem k výše citovaným rozhodnutím má rozhodující pátý senát Nejvyššího správního soudu za to, že krajský soud pochybil, pokud neučinil posouzení, zda je v daném případě dán závažný důvod pro zrušení požadované části opatření obecné povahy přestože stěžovatelé do této jeho části nepodali námitky, tedy zda došlo k porušení kogentních procesních nebo hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, nebo došlo k nepřiměřenému zásahu do práv a povinností stěžovatelů a), b) a c), to vše při sledování práv a povinností těch, jímž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech a kteří návrh na zrušení opatření obecné povahy nepodali.

Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech. Rozšířený senát NSS k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 (ve věci územního plánu obce Vysoká nad Labem), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“ (body 31, 34 a 37 usnesení).

Ve věci je však třeba vycházet z toho, že existuje rozdíl mezi aktivní žalobní legitimací (tvrzení ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. návrh stěžovatelů a), b) a c) obsahuje) a aktivní věcnou legitimací (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 - 85), přičemž pro úspěch návrhu stěžovatelů a), b) a c), nebo některého z nich (připustí-li krajský soud z důležitého důvodu přezkoumání této části opatření obecné povahy, která nebyla napadena námitkami uvedených stěžovatelů ve správním řízení) je rozhodující, zda stěžovatelé a), b) a c), nebo některý z nich, byli na svých hmotných právech skutečně zkráceni. Zda tomu tak bylo, je otázkou konkrétního posouzení.

Nejvyšší správní soud především souhlasí se závěrem krajského soudu, že stěžovatelé a), b) a c) námitku proti územnímu plánu, a to v části vymezující nové zastavitelné plochy, neuplatnili ve správním řízení. Pokud stěžovatelé a), b) a c) v kasační stížnosti tvrdí, že nebyli zcela nečinní v průběhu správního řízení, protože v průběhu pořizování územního plánu (ke konceptu, k návrhu) aktivně namítali dotčení svých práv veřejně prospěšnými stavbami, které byly do územního plánu navrhovány právě z důvodu, že nově vymezované zastavitelné plochy, výrazně rozšiřující zastavěnou plochu města, budou nepochybně generovat zvýšené nároky na dopravu, pak je k tomu třeba uvést, že obsah této námitky směřoval proti jiné části územního plánu, tedy proti vymezení veřejně prospěšných staveb tzv. „dopravního radiálně okružního skeletu“u stěžovatelů b) a c), u stěžovatelky a) obsah její námitky (pod pořadovým číslem 198 2. rozhodnutí o námitkách uplatněných k návrhu ÚP ÚNL) směřoval proti navrhovanému obchvatu obce Strážky, vedoucímu přes její pozemky p. č. 323/4,324/1 a 323/2 k. ú. Habrovice z důvodu, že uvedené pozemky jsou vedeny jako zemědělská půda a slouží chovu koní a hospodářských zvířat, což se s plánovanou stavbou (veřejně prospěšnou stavbou D10, podle rozhodnutí a odůvodnění rozhodnutí o námitce, poznámka NSS) vylučuje. Podle vlastního tvrzení stěžovatelů v kasační stížnosti jim bylo známo, že nově vymezované zastavitelné plochy, podle nich, výrazně rozšiřují zastavěnou plochu města. Přesto námitky proti nově vymezovaným zastavitelným plochám v průběhu pořizování územního plánu nepodali. K námitce stěžovatelů a), b) a c), že v návrhu územního plánu, který byl veřejnosti předložen k námitkám a připomínkám před veřejným projednáním zcela chyběly údaje o výměře parcel nově vymezovaných jako zastavitelné území, takže jim chyběly relevantní informace, a dále, že v důsledku tzv. agregace (seskupování různých funkčních ploch) byl prakticky nezjistitelný rozsah nově zastavitelných ploch, se Nejvyšší správní soud vyjadřuje v další části svého rozhodnutí.

V této části kasační stížnosti stěžovatelé namítali, že krajský soud odmítl poskytnout jejich právům ochranu, přestože bylo porušeno ustanovení zákona o tom, že další zastavitelné plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch. Poukazovali tak v podstatě na § 55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2012. Ve věci, kterou na základě kasačních stížností stěžovatelů rozhodující pátý senát Nejvyššího správního soudu projednává, jde o vypracování nového územního plánu, nikoliv o změnu územního plánu. Ustanovení § 55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2012 (další zastavitelné plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch) se na pořizování nového územního plánu nevztahuje. Toho jsou si stěžovatelé a), b) a c) vědomi, mají však za to, že vzhledem k § 18 zákona č. 183/2006 Sb. a základním zásadám činnosti správních orgánů, ani v tomto případě nemělo být postupováno jinak.

Podle § 18 zákona č. 183/2006 Sb., upravujícího cíle územního plánování, jeho odst. 4: Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.

Podle § 47 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., na základě rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem zpracuje návrh zadání územního plánu. V návrhu zadání stanoví hlavní cíle a požadavky na zpracování návrhu územního plánu,…. Podle odst. 6 téhož ustanovení náležitosti obsahu zadání územního plánu stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 500/2006 Sb. a příloha č. 6 k této vyhlášce.

Podle zákona č. 183/2006 Sb., jeho ustanovení o řízení o územním plánu, konkrétně § 53 odst. 5 písm. d), součástí odůvodnění územního plánu zpracovaného pořizovatelem je vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch. Podle § 43 odst. 6 téhož zákona náležitosti obsahu územního plánu a obecné požadavky na využití území stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 500/2006 Sb. a příloha č. 7 k této vyhlášce. Ta stanoví, co obsahuje textová část územního plánu, grafická část územního plánu, jaký je obsah odůvodnění územního plánu. Obsahuje odkaz na náležitosti uvedené v § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona a další náležitosti uvádí, mimo jiné údaje o splnění zadání.

V daném případě schválené zadání územního plánu obsahovalo hlavní cíl pořízení nového územního plánu stanovit základní koncepci rozvoje území s tím, že nový územní plán bude sledovat priority pod body 1. až 12. tam uvedené, když pod bodem 4. je uvedeno: Prioritně využít transformačních a ostatních nevyužitých či neefektivně využitých území oproti extenzivnímu rozvoji v dosud nezastavěném území.

Náležitosti návrhu územního plánu zákon č. 183/2006 Sb., ani vyhláška č. 500/2006 Sb. neupravují. Obsah návrhu územního plánu by tedy měl být obdobný jako územní plán, tedy mít textovou část, grafickou část a jejich odůvodnění. Z návrhu územního plánu Ústí nad Labem z dubna 2011 vyplývá, že pod písmenem c) jeho textové části je Urbanistická koncepce včetně vymezení zastavitelných ploch, ploch přestavby a systému sídelní zeleně, přičemž návrh zastavitelných ploch s ohledem na historickou funkční a prostorovou strukturu a vztah k okolní krajině má následující priority: preference ploch obytných pro individuální zástavbu v atraktivních lokalitách s kvalitním životním prostředím, zároveň s minimalizací nových rozvojových ploch hromadné bytové výstavby (výstavba na zelené louce) jako nástroj nastartování revitalizace a regenerace stávajícího bytového fondu; postupná revitalizace a transformace průmyslových ploch s cílem vytěsnění těžkého průmyslu s negativními dopady na životní prostředí mimo jádrová území města ke stávajícím i navrženým nadmístním dopravním tahům; doplnění sídelní zeleně… V podkapitole c2) Vymezení zastavitelných ploch a ploch přestavby je uvedeno, že rozvoj území je navržen jednak jako přestavba (regenerace) stávajících ploch, respektive zástavba proluk uvnitř vymezeného zastavěného území (v grafické části označeny indexem P s kódovým číslem katastrálního území a s přiřazeným pořadovým číslem plochy v rámci tohoto katastrálního území-číslo za pomlčkou), zároveň návrh vymezuje nové zastavitelné plochy (Z) a plochy územních rezerv (R). Dále je tu uvedeno, že zastavitelné plochy vymezené územním plánem zpravidla navazují na zastavěné území, přičemž tyto jsou jednoznač