9 As 116/2022 — Nejvyšší správní soud

9 As 116/2022- 166 - text  9 As 116/2022 - 193 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobců: a) Klimatická žaloba ČR, z. s., se sídlem V Šáreckém údolí 281/54, Praha 6, b) Ing. J. F., c) L. F., d) P. Š., e) K. A. S., f) Obec Svatý Jan pod Skalou, se sídlem Svatý Jan pod Skalou 6, g) Česká společnost ornitologická – Jihomoravská pobočka, se sídlem Lidická 971/25, Brno, všichni zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti žalovaným: 1) Vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, 2) Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, 3) Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem Na Františku 1039/32, Praha 1, 4) Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, 5) Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, ve věci ochrany před nezákonným zásahem žalovaných, v řízení o kasačních stížnostech žalobců a) a f) a žalovaných 2), 3), 4) a 5) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2022, č. j. 14 A 101/2021248, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2022, č. j. 14 A 101/2021248, se ve výrocích III., IV. a VI. zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. II. Kasační stížnosti žalobců a) a f) a Ministerstva dopravy proti výrokům I., II. a V. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2022, č. j. 14 A 101/2021248, se zamítá. III. Vláda České republiky nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V tomto řízení musel Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) posoudit otázku, zda žalovaní, jimiž jsou vybraná ministerstva a vláda, postupovali protiprávně tím, že nepřijali dostatečná opatření, jimiž by v reakci na klimatickou změnu poměrně snížili emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990. Tímto postupem mělo dojít k zásahu do práv žalobců. [2] Jak bude podrobně rozebráno níže, na tuto otázku odpověděl NSS záporně. Česká republika totiž v oblasti sjednávání závazků plynoucích z mezinárodního klimatického práva jedná kolektivně v rámci EU. Evropská unie sice přijala v roce 2020 kolektivní závazek snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % ve srovnání s úrovní v roce 1990. Dosud ovšem nedošlo k závaznému „rozpočítání“ tohoto kolektivního závazku mezi jednotlivé členské státy v těch sektorech, v nichž je takové rozpočítání možné. Odporovalo by zdrženlivosti soudní moci, pokud by správní soudy vstupovaly již nyní do politických a legislativních procesů dosud probíhajících na unijní úrovni s kategorickými závěry o tom, jak má vypadat individualizovaný závazek ČR. Na ČR tak v tuto chvíli dopadají pouze výrazně méně ambiciózní povinnosti, jež jsou odrazem kolektivního závazku přijatého Evropskou unií již v roce 2015 a jež již byly promítnuty do nyní platného a účinného sekundárního práva EU. Závěr Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), že kolektivní závazek EU ke snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % ve srovnání s úrovní v roce 1990 znamená závazek každého jednotlivého členského státu, včetně ČR, ke snížení právě v této výši, neobstojí z důvodů podrobně vyložených níže. Takový závěr nelze opřít ani o mezinárodní či ústavní garance lidských práv, a to zejména z důvodu jejich obecnosti. [3] Tím Nejvyšší správní soud samozřejmě nijak nezpochybňuje existenci člověkem vyvolané klimatické změny, ani povinnost žalovaných na ni svou aktivitou reagovat. Nejvyšší správní soud se ovšem v tomto rozsudku z důvodů níže vyložených nemohl vyjadřovat a nevyjádřil k obecnějším otázkám, zda opatření žalovaných reagující na klimatickou změnu byla obecně dostatečná, či nikoli. Podrobné odůvodnění svých závěrů NSS poskytuje v části IV. tohoto rozsudku, nejdříve však rekapituluje předmět žaloby a rozsudek městského soudu (část II.) a obsah kasačních stížností, jimiž se v tomto řízení zabýval (část III.). II. Řízení před městským soudem a jeho rozsudek [4] Žalobci podali k městskému soudu žalobu proti nezákonnému zásahu žalovaných, spočívajícímu v tom, že státní orgány jsou pasivní v oblasti ochrany před změnou klimatu a jejími škodlivými následky (dále též „klimatická žaloba“). Uvedli jednak hrozby do budoucna, pokud lidstvo zhruba do roku 2030 radikálně nesníží své emise skleníkových plynů, a jednak konkrétní negativní dopady, které již v současnosti pociťují jednotliví žalobci. [5] Žalobce a) je zapsaným spolkem, jehož cílem je ochrana přírody a krajiny. Sdružuje přes dvě stě osob, které se cítí ohroženy změnou klimatu, proto je i žalobce a) jako celek dotčen na právu na příznivé životní prostředí. Žalobci b), c), d) a e) jsou fyzické osoby, namítající zásah do práva na život, na ochranu zdraví a na soukromý a rodinný život; žalobce e) navíc doložil zprávu z psychologického vyšetření svědčící o zhoršení jeho psychického stavu v souvislosti s klimatickou krizí. Žalobci b) a c) jsou zemědělci a při své zemědělské činnosti se potýkají s důsledky změny klimatu, neboť čelí suchu a nedostatku vody v krajině, posunu vegetačních období, snižování frekvence a kvality seče a poškození ovocných stromů. Žalobce d) se jako člen rodinného závodu podílí na obhospodařování pozemků určených k plnění funkce lesa, na nichž se v důsledku vyšších teplot, delšího vegetačního období a delších epizod sucha vytvářejí podmínky příznivé pro výskyt lesních škůdců, což ve svém důsledku snižuje ekonomickou i environmentální hodnotu lesa, a zasahuje tak do jeho vlastnického práva a práva vykonávat hospodářskou činnost. Vlastníkem pozemků určených k plnění funkce lesa je i žalobce g). Žalobkyně f) se cítí dotčena na vlastnickém právu a právu na územní samosprávu, jednak jako vlastnice lesa dotčeného vlivem degradace lesních porostů, eroze příkrých svahů a častých pádů stromů na turismus a volnočasové aktivity občanů na svém území, jednak v důsledku snížení biodiverzity, výskytu chráněných druhů rostlin a živočichů a úbytku pitné vody ve studnách a studánkách na svém území. Dále žalobci uvedli dopady, které pociťují i všechny ostatní osoby (zvýšení počtu tropických dnů, snížení počtu mrazových dnů, zvýšení výskytu povodní a požárů vegetace, změny distribuce vegetačních pásem, dopad na produkci zemědělských plodin a na stav lesů, zejména jehličnatých, zvýšená zdravotní zátěž v důsledku veder a povodní a také tzv. environmentální úzkost). Zásah do jejich práv měl započít nejpozději dne 4. 11. 2017, kdy se ČR stala smluvní stranou Pařížské dohody z roku 2015 (č. 64/2017 Sb. m. s.). [6] Žalovaným vytýkali žalobci nedostatečnou aktivitu v oblasti ochrany klimatu, která prostupuje celkovým přístupem žalovaných ke změně klimatu, ať se jedná o nastavení cílů rozhodných strategických dokumentů, přípravu dotačních politik, návrhy relevantní legislativy, usměrňování správní praxe a v případě vlády o řízení, sjednocování a kontrolu činnosti ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy. Proti takové nečinnosti se lze bránit jedině žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [7] Rozlišili na straně jedné mitigační opatření, směřující ke snižování emisí skleníkových plynů, a na straně druhé adaptační opatření, směřující k přizpůsobení obyvatel, hospodářství a životního prostředí novým podmínkám, jako jsou vlny veder a sucha či dopady na lidské zdraví. Nedostatečnost mitigačních a adaptačních opatření vede jednak k zásahu do individuálních práv žalobců, jednak porušuje ochranu klimatu, což zakládá zásah do práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). K pasivní legitimaci jednotlivých žalovaných připomněli, že Ministerstvo životního prostředí (dále jen „MŽP“) je podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kompetenční zákon“), ústředním orgánem státní správy pro státní ekologickou politiku, ochranu ovzduší, přirozené akumulace vod, zemědělského půdního fondu a posuzování vlivů na životní prostředí. Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen „MPO“) odpovídá za využití nerostného bohatství, energetiku a teplárenství, které jsou hlavním zdrojem emisí skleníkových plynů. Ministerstvo dopravy (dále jen „MD“) spravuje dopravu a odpovídá za tvorbu a uskutečňování státní politiky v oblasti dopravy. Do gesce Ministerstva zemědělství (dále jen „MZ“) náleží vodní hospodářství, zemědělství a ochrana lesů, tj. složky životního prostředí obzvlášť významné z hlediska adaptace na změnu klimatu. Vláda má ve vztahu k namítaným zásahům koordinační a sjednocující funkci dle § 28 odst. 1 kompetenčního zákona. [8] Z Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu z roku 1992 (č. 80/2005 Sb. m. s., dále též „UNFCCC“, neboli United Nat