4 As 65/2018 — Nejvyšší správní soud

4 As 65/2018- 85 - text  4 As 65/2018 - 101 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Petra Mikeše, Filipa Dienstbiera, Radovana Havelce, Zdeňka Kühna, Barbary Pořízkové a Karla Šimky, v právní věci žalobkyně: Základní škola a mateřská škola KLAS s.r.o., se sídlem Školní náměstí 37, Pardubice, zast. JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Malé náměstí 124, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 7. 2017, čj. MSMT7348/20174, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 17. 1. 2018, čj. 52 A 73/2017  113, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 17. 1. 2018, čj. 52 A 73/2017  113, se ruší. II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 7. 2017, čj. MSMT7348/20174, je nicotné. III. Rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 10. 2. 2017, č. j. KrÚ 12277/2017, je nicotné. IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a řízení o kasační stížnosti celkem ve výši 23.987 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Milana Jelínka, advokáta. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V projednávané věci jde o posouzení, jakou možnost obrany má ten, kdo nesouhlasí s tím, že s ním nebyla uzavřena smlouva o poskytnutí (zvýšení) dotace podle § 3 odst. 3 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením (dále jen „zákon o poskytování dotací soukromým školám“). Dosavadní judikatura se rozchází v tom, zda informace o důvodech neuzavření smlouvy představuje rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví podle § 65 a násl. s. ř. s., nebo zda jde o zásah přezkoumatelný ve správním soudnictví podle § 82 s. ř. s. II. Přehled dosavadního řízení [2] Žalobkyně požádala o zvýšení dotace podle § 5 zákona o poskytování dotací soukromým školám. Krajský úřad Pardubického kraje rozhodnutím ze dne 10. 2. 2017, č. j. KrÚ 12277/2017, její žádosti nevyhověl a smlouvu o zvýšení dotace se rozhodl neuzavřít, jelikož v posledním protokolu o kontrole bylo Českou školní inspekcí zjištěno závažné porušení právních předpisů. Stěžovatel podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, odvolání žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. [3] Podle § 5 odst. 1 zákona o poskytování dotací soukromým školám krajský úřad a právnická osoba podle § 1 odst. 1 věty první téhož zákona uzavřou veřejnoprávní smlouvu o zvýšení dotace, jsouli splněny zákonné podmínky, tedy (vedle jiného) pokud v posledním protokolu o kontrole Českou školní inspekcí nebylo zjištěno závažné porušení platných právních předpisů [§ 5 odst. 3 písm. b) zákona o poskytování dotací soukromým školám]. Právnickou osobou podle § 1 odst. 1 věty první jsou právnické osoby vykonávající činnost škol a školských zařízení zapsaných do školského rejstříku, které nejsou zřizovány státem, krajem, obcí, dobrovolným svazkem obcí, jehož předmětem činnosti jsou úkoly v oblasti školství, nebo registrovanou církví nebo náboženskou společností, které bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy (dále jen „soukromá škola“). [4] Krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění. Neuzavření veřejnoprávní smlouvy je spojeno se závažným (nikoliv jakýmkoliv) porušením právních předpisů. Pojem závažné porušení právních předpisů žalovaný nevyložil a nevycházel z konkrétních skutkových zjištění. Protokol České školní inspekce je jen podkladem, ale závažnost porušení musí posoudit správní orgány rozhodující o poskytnutí dotace. [5] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Podle něj správní orgány dostatečně odůvodnily, proč porušení právních předpisů spočívající v nesplnění předpokladů pro pedagogické pracovníky a pro výkon funkce ředitele školy považují za závažná. Závažnost porušení vyhodnotily a své závěry vysvětlily. Vypořádaly se i s námitkami žalobkyně. [6] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel upozornil na rozpor v judikatuře NSS. Podle rozsudku ze dne 25. 10. 2017, čj. 2 Afs 245/2016  43, č. 3692/2018 Sb. NSS, MŠ U Potůčku, správní orgán v případě neuzavření veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace podle zákona o poskytování dotací soukromým školám soukromou školu (žadatele) pouze informuje o důvodech jejího neuzavření, aniž by vydal správní rozhodnutí. Případné rozhodnutí o odvolání proti takovéto „informaci“ je tudíž nicotné. Škola se může u soudu bránit v řízení o ochraně před nezákonným zásahem. Tyto závěry jsou obdobné usnesení NSS ze dne 3. 4. 2013, čj. 6 Ads 133/2012  57. Naproti tomu NSS v pozdějším rozsudku ze dne 7. 12. 2017, čj. 10 Afs 270/2017  48, MŠ KIDS Company Praha, nicotnost rozhodnutí odvolacího správního orgánu neshledal a napadený rozsudek bez dalšího věcně přezkoumal. [7] Nejednotnost judikatury působí značné obtíže. Postup v projednávané věci odpovídá praxi, podle níž krajské úřady v případě neuzavření veřejnoprávní smlouvy vydávají správní rozhodnutí o zamítnutí žádosti. Tento postup odpovídá i závěrům veřejného ochránce práv [zpráva o šetření ze dne 12. 5. 2014 a závěrečné stanovisko ze dne 9. 12. 2014, sp. zn. 6329/2012/VOP/JHO]. Stěžovatel doplnil, že poskytování dotací je výkonem přenesené působnosti kraje (hrazeny jsou z prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu) a na dotaci je při splnění zákonných podmínek právní nárok. Tento postup je též v souladu s usnesením zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dál jen „zvláštní senát“), ze dne 21. 8. 2014, čj. Konf 62/201249, Palais Royal. [8] Stěžovatel proto uvedl, že by věc měla být postoupena rozšířenému senátu. Ten by měl rozhodnout o tom, podle jakých pravidel se postupuje při posuzování žádosti o poskytnutí (zvýšení) dotace podle zákona o poskytování dotací soukromým školám, včetně toho, máli správní orgán v případě nevyhovění žádosti vydat správní rozhodnutí (proti kterému je přípustné odvolání), anebo žadatele pouze informovat o neuzavření smlouvy. [9] Žalobkyně navrhla kasační stížnost zamítnout. Obě správní rozhodnutí považuje za nepřezkoumatelná, jelikož neobsahují podrobnější odůvodnění intenzity porušení právních předpisů. Stěžovatel se vadu rozhodnutí snaží zhojit v soudním řízení, což však není přípustné. Ani v kasační stížnosti nově uvedené důvody navíc neobstojí. [10] K rozporu v judikatuře NSS uvedla, že by prohlášením rozhodnutí stěžovatele za nicotné bylo porušeno její právo na spravedlivý proces, neboť k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem jí již uplynula objektivní lhůta. Ve věci řešené v rozsudku MŠ U Potůčku krajský úřad žadateli nevyhověl přípisem, v projednávané věci však vedl správní řízení a vydal rozhodnutí. Jeho závěry proto na posuzovaný případ nedopadají. Postup správních orgánů odpovídal správní praxi i stanovisku veřejného ochránce práv. Jelikož zákon o poskytování dotací soukromým školám neupravuje postup, jakým má být žadatel o neposkytnutí dotace informován, nevylučuje to ani, aby správní orgán vydal rozhodnutí ve správním řízení. Zároveň odkázala na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19. 11. 2019, čj. 31 Af 32/2019  84, podle něhož není rozumný důvod bránit správní praxi, podle níž se o žádostech o poskytnutí (zvýšení) dotace vede správní řízení. III. Postoupení věci rozšířenému senátu [11] Devátý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc naposledy přidělena, se rozhodl věc postoupit rozšířenému senátu. Uvedl, že na základě žádosti o poskytnutí (zvýšení) dotace správní orgán (krajský úřad) posoudí splnění zákonných podmínek a v návaznosti na to uzavře smlouvu nebo informuje právnickou osobu o důvodech neuzavření smlouvy do 30 dnů od obdržení žádosti. V případě vyhovění žádosti tedy krajský úřad a soukromá škola uzavřou smlouvu o poskytnutí (zvýšení) dotace. Předkládající senát má za nesporné, že jde o tzv. nevolitelnou (není alternativou správního rozhodnutí) subordinační veřejnoprávní smlouvu ve smyslu § 161 správního řádu (usnesení zvláštního senátu Palais Royal). V případě nevyhovění (odmítnutí) žádosti krajský úřad soukromou školu informuje o důvodech neuzavření smlouvy. Právě o povaze tohoto správního aktu a ruku v ruce s tím i o způsobu soudní ochrany proti němu panuje v judikatuře NSS rozpor. [12] K poskytnutí dotace v tomto případě dochází ve zcela specifické procesní situaci, a to uzavřením nevolitelné subordinační veřejnoprávní smlouvy. Neposkytnutí dotace má za následek neuzavření takové smlouvy. Odpověď na povahu odmítnutí dotace nelze bez dalšího nalézt ve stávající judikatuře rozšířeného senátu, a to ani ohledně oprávnění vydat rozhodnutí, kterým se částka původně přiznan